Kiểm soát quyền lực nói chung và kiểm soát quyền hành chính là cơ chế pháp lý nhằm bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực nhà nước, quyền hành chính được đúng đắn, khách quan, theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Kiểm soát quyền lực được thực hiện bởi nhiều phương thức khác nhau, tùy thuộc vào địa vị pháp lý của chủ thể thực hiện.
1. Kiểm soát quyền lực là một nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Hiến pháp năm 2013 xác định “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Trên cơ sở nguyên tắc này, Hiến pháp đã xác định cụ thể các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bao gồm kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân; kiểm soát quyền lực giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; và kiểm soát quyền lực trên cơ sở trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ngoài ra, kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là quyền hành pháp còn được thực hiện bởi các thiết chế trong chính hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Kiểm soát quyền lực nói chung và kiểm soát quyền hành chính là cơ chế pháp lý nhằm bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực nhà nước, quyền hành chính được đúng đắn, khách quan, theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Kiểm soát quyền lực được thực hiện bởi nhiều phương thức khác nhau, tùy thuộc vào địa vị pháp lý của chủ thể thực hiện. Kiểm soát quyền lực về cơ bản được thực hiện thông qua hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, phản biện,...; khi xẩy ra việc vi phạm thì kiểm soát thông qua hoạt động tài phán, xét xử,...
Đối với việc thực hiện quyền hành chính, các chủ thể giám sát thông qua theo dõi, xem xét và đánh giá về việc thực hiện thẩm quyền hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước. Qua theo dõi, xem xét để làm rõ các nguy cơ, thậm chí là sai lệch giữa việc thực hiện trên thực tế với quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan này. Trên cơ sở đó, tiến hành đánh giá để thấy được những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của chủ thể bị kiểm soát. Việc đánh giá này có thể thông qua các thiết chế hành chính hoặc tư pháp và kèm theo các chế tài tương ứng.
Kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp có ý nghĩa quan trọng trong đời sống chính trị - xã hội của đất nước. Kiểm soát nhằm bảo đảm cho quyền lực nhà nước trong từng trường hợp cụ thể được thực hiện đúng đắn, khách quan, tránh hiện tượng lạm quyền, lộng quyền. Kiểm soát giữa các thiết chế nhà nước mang tính đối trọng lẫn nhau, nhằm bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, thẩm quyền của mỗi cơ quan, tổ chức được đúng đắn, tránh việc chồng chéo, trùng lắp. Kiểm soát từ phía xã hội còn có ý nghĩa quan trọng, là phương thức để người dân thực hiện quyền làm chủ của mình.
2. Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Trong đó, quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp luật để thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước và để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao; quyền hành chính là quyền tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của nhà nước, điều hành các quá trình phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở và để thực thi pháp luật.
Quyền hành chính luôn đề cao sự chủ động, sáng tạo, chính vì vậy quá trình thực thi quyền này luôn có xu hướng lạm quyền, thực hiện sai lệch chức trách, nhiệm vụ được giao từ các chủ thể thực thi. Quyền hành chính không chỉ bị kiểm soát bởi các thiết chế thuộc các cơ quan lập pháp và tư pháp mà trong lý thuyết về tổ chức bộ máy nhà nước còn hình thành các thiết chế tự kiểm soát ngay bên trong hệ thống các cơ quan thực hiện quyền này như giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên với cấp dưới, giám sát, kiểm tra của thủ trưởng với các tổ chức, cá nhân trực thuộc và việc kiểm soát của các cơ quan thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp.
Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đã thành lập các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực và theo cấp hành chính từ Trung ương đến cấp huyện. Các cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Theo đó, với cách tiếp cận ở trên, việc kiểm soát quyền lực của cơ quan thanh tra đối với hoạt động hành chính sẽ chủ yếu thông qua việc tiến hành các hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền. Vai trò của cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính thể hiện trên một số nội dung cụ thể như sau:
Thứ nhất, các cơ quan thanh tra kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật.
Thanh tra là một chức năng thiết yếu, quan trọng trong quản lý nhà nước, thực hiện việc xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Hoạt động thanh tra được thực hiện rộng khắp, với phương châm ở đâu có quản lý, ở đó có thanh tra, kiểm tra. Việc kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính được thực hiện thông qua một số nội dung bao gồm: (1) Giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật. Đây là mục đích quan trọng của hoạt động thanh tra và cũng là nội dung quan trọng của kiểm soát quyền lực nhà nước. Giúp cơ quan, tổ chức hiểu rõ, nhận thức đúng đắn, đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và thực hiện đúng đắn các quy định đó. Điều này được thực hiện qua việc theo dõi, nắm tình hình và kiến nghị chấn chỉnh qua hoạt động thanh tra. Giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng đắn các quy định pháp luật là kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính ở trạng thái tốt nhất, mang tính ổn định. (2) Đánh giá quá trình thực thi chính sách, pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một nội dung, phương thức quan trọng nhằm đánh giá sự tuân thủ các quy định quản lý, việc thực hiện chức năng, thẩm quyền của các cơ quan và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ. Việc tiến hành thanh tra để đánh giá có thể qua chương trình, kế hoạch hoặc thanh tra đột suất, thường xuyên; có thể thanh tra theo chuyên đề diện rộng hoặc các cuộc thanh tra với phạm vi đối tượng hẹp, cụ thể. Qua đánh giá việc thực thi chính sách, pháp luật sẽ đưa ra các kết luận về việc tổ chức thực hiện, hiệu quả đạt được, các vi phạm trong tổ chức thực hiện và cả những bất cập, hạn chế trong chính sách, pháp luật. Đây thực sự là một phương thức quan trọng giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của mình. (3) Kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật và xử lý các hiện tượng vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước. Trên cơ sở các phát hiện trong quá trình đánh giá việc thực thi chính sách, pháp luật, các cơ quan thanh tra có những kiến nghị, đề xuất với các cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền, nhằm sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ những quy định không phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn trong quá trình thực thi, không hiệu quả trên thực tế; nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Điều này không những giúp chính sách, pháp luật được hoàn thiện hơn mà còn loại bỏ những “lỗ hổng”, tránh sự lợi dụng trong quá trình thực thi để tham nhũng, tiêu cực. Kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính còn kiểm soát việc tham nhũng, vụ lợi và các sai phạm khác của đội ngũ cán bộ, công chức thông qua việc phát hiện và xử lý nghiêm minh những cá nhân, tổ chức có hành vi sai phạm. Bên cạnh kiểm soát việc thực hiện quyền hành chính, các cơ quan thanh tra còn giúp phát huy những nhân tố tích cực trong quản lý. Điều này đặc biệt có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang trong quá trình phát triển và hoàn thiện các thiết chế nhà nước, thực hiện và hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, các cơ quan thanh tra thực hiện kiểm soát quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định pháp luật.
Khiếu nại, tố cáo là quyền dân chủ, là phương thức để người dân phản ánh, thông tin đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các hiện tượng sai phạm, tham nhũng, tiêu cực. Đây là phương thức để người dân tham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội, kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong bộ máy nhà nước. Các cơ quan thanh tra giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thực hiện công tác quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo và tham mưu, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền. Thông qua hoạt động của mình, các cơ quan thanh tra kiểm soát việc thực hiện quyền hành chính ở một số phương diện sau: (1) Qua các thông tin phản ánh từ thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo, các cơ quan thanh tra xem xét, đánh giá, tổng hợp để thấy được tình hình thực hiện chức trách, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, của các cơ quan nhà nước; nắm bắt được các thông tin về tình hình triển khai thực hiện pháp luật, thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Đây chính là các thông tin quan trọng giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát được việc thực thi công vụ của các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý. (2) Qua xác minh, kết luận những nội dung khiếu nại, tố cáo khi được giao trong giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể, các cơ quan thanh tra tiến hành làm rõ, đánh giá đúng, sai trong việc thực hiện các hành vi hành chính, ban hành các quyết định hành chính và thực hiện nhiệm vụ, công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, từ đó đưa ra các kết luận và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý, khắc phục các hiện tượng vi phạm, hoàn thiện cơ chế, chính sách và xử lý những tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm. Qua tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo, các kiến nghị, phản ánh của người dân được xem xét giải quyết, giúp ổn định tình hình xã hội và giám sát, kiểm soát có hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và cán bộ, công chức.
Thứ ba, các cơ quan thanh tra kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động hành chính thông qua thực hiện chức năng phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền.
Phòng, chống tham nhũng được thực hiện bằng nhiều biện pháp, với nhiều cơ quan khác nhau. Các cơ quan thanh tra với chức năng của mình, thực hiện quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng như tham mưu hoặc ban hành các văn bản hướng dẫn về phòng, chống tham nhũng; tổ chức thực hiện các biện pháp phòng ngừa như công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị; kê khai tài sản, thu nhập;… Bên cạnh đó, các cơ quan thanh tra cũng tiến hành phòng, chống tham nhũng thông qua việc giải quyết tố cáo về tham nhũng theo thẩm quyền, thanh tra trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Qua các hoạt động này, các cơ quan thanh tra đánh giá được ý thức, trách nhiệm và hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; phát hiện những tồn tại, hạn chế trong việc tổ chức thực hiện cũng như phát hiện các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó, có biện pháp nhằm bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức thực hiện đúng đắn quy định của pháp luật, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được đúng đắn, khách quan, tránh hiện tượng lạm quyền, lộng quyền. Qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong công tác phòng, chống tham nhũng, cơ quan thanh tra nhà nước góp phần kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ, tránh hiện tượng tham nhũng, tiêu cực.
3. Để nâng cao hơn nữa vai trò của các cơ quan thanh tra nói chung và trong kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động hành chính, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản khẳng định vai trò của các cơ quan thanh tra và định hướng hoạt động của cơ quan thanh tra theo hướng tập trung đẩy mạnh các hoạt động thanh tra công vụ, thực hiện giám sát hành chính nhằm xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây chính là định hướng quan trọng nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động hành chính, giúp cho các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước được thực hiện đúng đắn, kinh tế-xã hội phát triển và hạn chế việc lạm dụng quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, bảo đảm mọi hoạt động quản lý nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”; Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí khẳng định: “Thanh tra Chính phủ và cơ quan thanh tra nhà nước cấp tỉnh, huyện tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra công vụ”; Nghị quyết số 21/2009/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 chỉ rõ: “Nghiên cứu sửa đổi pháp luật về thanh tra theo hướng làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước,...; Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chuyển mạnh sang thực hiện chức năng giám sát hành chính và tăng cường thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ công vụ, việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng”;...
Trong bối cảnh thực thi Hiến pháp năm 2013 đặt ra nhiệm vụ cho các cơ quan Thanh tra cần thực hiện có hiệu quả hơn chức năng, nhiệm vụ của mình, góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Bên cạnh đó, yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền đòi hỏi các cơ quan thanh tra cần hoàn thiện phương thức hoạt động, góp phần bảo đảm các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Việc thực hiện Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 cũng đặt ra nhiệm vụ cần nghiên cứu, đánh giá toàn diện vị trí, vai trò, chức năng của các cơ quan thanh tra nhà nước và nghiên cứu, đổi mới phương thức hoạt động của các cơ quan Thanh tra, trong đó có định hướng cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chuyển sang thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính; tăng cường thanh tra việc thực chức trách, nhiệm vụ công vụ, thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng;...
Đây chính là định hướng và yêu cầu quan trọng nhằm thúc đẩy việc thực hiện vai trò của cơ quan thanh tra trong quản lý nhà nước, góp phần kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động hành chính. Điều này có ý nghĩa thiết thực trong bối cảnh hiện nay, khi chúng ta đang từng bước đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra nhằm đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước, xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển và thực hiện Hiến pháp 2013.
TS. Trần Văn Long,
Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra