Quản lý nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải (GTVT) là một chế định pháp lý rất quan trọng trong hệ thống pháp luật hành chính nói chung, pháp luật chuyên ngành GTVT nói riêng. Trong đó, ngoài việc tham mưu xây dựng chính sách, pháp luật và tổ chức thực hiện chính sách pháp luật, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát là phương thức, công cụ rất quan trọng, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải. Tuy nhiên, qua thực tiễn quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT đã nảy sinh nhiều hạn chế, vướng mắc. Bài viết sau đây sẽ phân tích, lý giải và đưa ra một số ý kiến, quan điểm khoa học có tính chất gợi mở nhằm thay đổi quan niệm về giao thông vận tải, hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước về giao thông vận tải trong giai đoạn hiện nay.
Ông Nguyễn Thiện Nhân - Chủ tịch Trung ương MTTQ Việt Nam làm việc với Bộ GTVT
về công tác công khai minh bạch và nâng cao hiệu quả trong công tác thanh tra, tháng 4/2017 . (Ảnh : Đức Toàn)
1. Đặt vấn đề.
Giao thông vận tải (GTVT) luôn được xác định là khâu then chốt, quan trọng trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng của nước ta. Mục tiêu phát triển của ngành giao thông vận tải đến 2020, tầm nhìn 2030 đặt ra nhiều thách thức cần phải vượt qua. Trong xu thế hội nhập hiện nay, GTVT ngày càng phát triển, thay đổi không ngừng, đặc biệt là có sự phát triển vượt bậc của kinh tế tư nhân, đầu tư nước ngoài. Chỉ trong giai đoạn rất ngắn vừa qua, ngành GTVT đã có trên 62 dự án trọng điểm trong lĩnh vực đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, hàng hải và hàng không do tư nhân đầu tư, với số vốn lên đến trên 186 ngàn tỷ đồng; đã cổ phần hoá trên 137 doanh nghiệp thuộc Bộ GTVT, trong đó đã thoái vốn tại 113 doanh nghiệp, với giá trị 4.399,3 tỷ đồng…; Bên cạnh đó, trên thế giới ngày nay, khoa học công nghệ đang phát triển như vũ bão, việc ứng dụng tự động hóa, trao đổi dữ liệu điện toán đám mây trên không gian mạng đã làm tăng cường khả năng tương tác, hạn chế sự can thiệp trực tiếp của con người vào các hoạt động quản lý cũng như sản xuất vật chất, cung cấp dịch vụ trong xã hội. Tất cả những thay đổi này đã tác động mạnh mẽ, làm thay đổi tư duy, cách thức, nội dung quản lý nhà nước chuyên ngành cũng như hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành GTVT.
Ảnh minh họa
2. Đổi mới quản lý nhà nước về giao thông vận tải trong giai đoạn hiện nay
2.1. Thay đổi quan niệm về Giao thông vận tải - cơ sở để đổi mới quản lý nhà nước và phương thức hoạt động thanh tra chuyên ngành GTVT
Giao thông vận tải, tiếng Anh là “Transport” có nghĩa là chuyên chở, vận tải; vận chuyển người và hàng hóa từ nơi này đến nơi khác bằng cách thức, phương thức nhất định. Sinh thời Bác Hồ ví “giao thông là mạch máu của mọi công việc; GTVT là một mặt trận”. Trong chiến tranh, giao thông đi trước mở đường; trong xây dựng và phát triển đất nước, GTVT là một ngành, bộ phận rất quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội và hợp tác quốc tế. Về khoa học pháp lý, Ngành GTVT được hiểu có đầy đủ các phương thức vận tải, gồm: Đường bộ (road transport), Đường sắt (railway transport), Hàng không (air transport), Đường thủy (waterways transport). Trong đường thủy có thể phân chia thành đường thuỷ nội địa (inland waterways transport) và đường biển hay còn gọi là hàng hải (marine transport). Những năm gần đây trên thế giới cũng như ở nước ta, trong GTVT đã xuất hiện một số phương thức vận tải mới, như: vận tải đa phương thức (Multimodal transport) hay còn gọi là vận tải liên hợp (combined transport), GTVT thông minh có sự tích hợp, kết nối của công nghệ thành hệ thống (Inteligent Transport System - ITS), Logistic trong GTVT - dịch vụ vận tải theo chuỗi cung ứng từ nơi sản xuất đến nơi tiêu thụ... Các phương thức vận tải này xuất hiện đều có mục đích tối ưu hóa hoạt động vận tải hàng hoá, hành khách và tạo điều kiện tốt nhất để phục vụ việc đi lại thuận tiện cho con người.
Để quản lý nhà nước, phục vụ phát triển, mỗi quốc gia xác định phương thức vận tải theo nhiều cách khác nhau, theo quy mô quản lý, mức độ ứng dụng khoa học công nghệ hoặc dựa trên tính liên kết tự nhiên của các phương thức vận tải. Ví dụ như ở Nhật, Hàn Quốc, Đài Loan…quản lý nhà nước về GTVT được xác định có ba phương thức vận tải chính đó là vận tải bằng đường thuỷ (water ways transport), vận tải trên mặt đất (land transport), bao gồm đường sắt, đường bộ, đường ngầm, đường ống, cáp và vận tải trên không (air transport). Nội dung quản lý nhà nước trong mỗi phương thức GTVT cũng được xác định rất khác nhau. Như chúng ta vẫn thường thấy, các yếu tố cấu thành trong mỗi phương thức GTVT gồm có kết cấu hạ tầng GTVT (Infrastructure), phương tiện GTVT (vehicle), hoạt động vận tải hành khách hoặc hàng hoá (carriage; cargo, passenger transport) và bảo đảm an toàn giao thông (safety transport). Tuy nhiên, trên thế giới, ở mỗi quốc gia việc xác định các yếu tố cấu thành trong nội dung quản lý nhà nước đối với từng phương thức GTVT không giống nhau, chúng phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, thể chế nhà nước, trình độ quản lý, thậm chí bị chi phối bởi các nhóm lợi ích…Qua nghiên cứu ở một số nước có hệ thống giao thông phát triển cho thấy, nội dung quản lý chuyên ngành GTVT thường tập trung vào việc quản lý vận tải và an toàn giao thông. Theo đó, Nhà nước luôn đóng vai trò rất quan trọng trong việc hoạch định, sử dụng chính sách, pháp luật can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp để điều tiết các hoạt động vận tải nhằm bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các phương thức GTVT mặt đất, đường thuỷ và trên không của mỗi quốc gia. Trong đó, khi hoạch định chính sách phát triển giao thông vận tải, nhà nước luôn xác định kết cấu hạ tầng giao thông, quy hoạch đô thị, khu dân cư luôn là yếu tố gắn liền với vận tải và an toàn giao thông. Do đó, xu thế chung của các nước cũng như ở nước ta hiện nay, việc kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về GTVT phải theo hướng quản lý đa ngành, thậm chí liên ngành, gắn quản lý GTVT với quản lý về hạ tầng (trong đó có hạ tầng đô thị) và kiểm soát bảo đảm toàn giao thông vận tải. Khoa học quản lý đã chứng minh hiện tượng có tính quy luật, đó là, phát triển luôn có tính liên kết chặt chẽ, đồng thời càng triệt tiêu được sự chồng chéo, mâu thuẫn, trùng lặp trong quản lý thì hiệu quả quản lý mang lại càng cao. Ví dụ, vận tải hành khách ngầm trong đô thị phát triển không thể thiếu sự liên kết giữa vận tải với kết cấu hạ tầng đô thị như nhà cao ốc, trung tâm thương mại, khu dân cư và sự quản lý thống nhất của nhà nước về quy hoạch…;
Như vậy, GTVT là một khái niệm khoa học quản lý có tính phổ biến. Khi gắn với thể chế quản lý nhà nước, GTVT có nội hàm rất đa dạng, phong phú. Song xét đến cùng, dù theo nghĩa gì, trong hoàn cảnh nào thì GTVT cũng được hiểu là hoạt động vận tải liên quan đến người, hàng hóa, dịch vụ theo những phương thức nhất định. Mục đích của vận tải là phục vụ nhu cầu vận chuyển người, hàng hóa một cách thuận tiện, hiệu quả và bảo đảm an toàn.
2.2. Đổi mới nội dung quản lý nhà nước và nâng cao vị trí, vai trò của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải
Ở nước ta, vấn đề về quản lý nhà nước chuyên ngành đã được xác định ở luật tổ chức chính phủ và các luật chuyên ngành, đây là chế định quan trọng thiết lập cơ chế quản lý, quản trị của nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, trong đó thường bao gồm các hoạt động ban hành thể chế, pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và thanh tra, kiểm tra, giám sát. Khác với các nước, nội dung các phương thức quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT ở nước ta được phân định khá tách bạch thành các phương thức GTVT đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không. Đồng thời tương ứng với các phương thức GTVT, nhà nước thiết lập ra năm cơ quan hành chính cấp tổng cục, cục để thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Do đó, thực tiễn tổ chức thực hiện đang thiếu tính liên kết giữa các phương thức giao thông vận tải, mặc dù bản thân tính chất, đặc điểm của các phương thức vận tải này có mối quan hệ mật thiết với nhau, bổ sung cho nhau một cách tự nhiên. Ví dụ như, các quy trình, quy phạm về đường bộ và quy phạm về đường sắt được tổ chức xây dựng, ban hành và áp dụng về cơ bản là độc lập nhau, mặc dù hai phương thức vận tải này cùng có các yếu tố tự nhiên gắn kết với nhau rõ rệt, như phân tích ở trên thì nó là một phương thức GTVT mặt đất; đối với phương thức giao thông đường thuỷ nội địa, hàng hải cũng tương tự. Có lẽ đây là một trong những nguyên nhân dẫn công tác quản lý thiếu đồng bộ, sự phát triển thiếu hài hòa và thiếu sự kết nối giữa các phương thức GTVT trong thời gian vừa qua.
Cũng theo quy định hiện nay, nội dung quản lý của mỗi phương thức GTVT được xác định có đầy đủ các yếu tố cấu thành, gồm: hoạt động vận tải, vận tải đa phương thức, kết cấu hạ tầng (trừ ban hành quy chuẩn kết cấu hạ tầng giao thông đô thị), phương tiện, đào tạo, huấn luyện người vận hành phương tiện, môi trường giao thông vận tải. Trong đó quản lý về an toàn giao thông không được xác định rõ ràng và được hiểu là một nội dung quản lý riêng có sự tham gia phối hợp của nhiều ngành.
Từ quan niệm về GTVT, sự phân chia các phương thức GTVT và việc xác định nội dung, phạm vi quản lý của từng phương thức GTVT như trên cho thấy, về lý luận cũng như thực tiễn quản lý đã vấp phải những hạn chế, vướng mắc do chồng chéo về phạm vi, nội dung quản lý nhà nước ngay trong nội bộ ngành GTVT (tức là giữa các phương thức GTVT) và giữa ngành GTVT với các ngành khác, như ngành xây dựng, kiến trúc, khoa học công nghệ, công thương, môi trường, đào tạo nghề. Ví dụ, trong xây dựng, quản lý, vận hành kết cấu hạ tầng giao thông trong đô thị hiện nay có sự chồng chéo của nhiều ngành, như GTVT, Xây dựng, Khoa học công nghệ và môi trường…Riêng công tác quản lý nhà nước về an toàn giao thông cũng đang có sự chồng chéo, trùng lặp một số dung quản lý giữa ngành GTVT với một số ngành khác liên quan. Do đó, dẫn đến việc phát sinh nhu cầu phối hợp thực hiện một số nhiệm vụ giữa các ngành với nhau là tất yếu, như công tác kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật chuyên ngành giao thông vận tải; thiết lập, chia xẻ thông tin, dữ liệu về an toàn giao thông; điều tra tai nạn...Trong khi đó, bản thân cơ chế phối hợp thường lỏng lẻo, không có tính chất bắt buộc và kết quả thực hiện phụ thuộc nhiều vào tính tích cực, chủ động và ý thức trách nhiệm của người được giao trách nhiệm thuộc các bên phối hợp. Thực tiễn trong thời gian qua công tác phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật nhằm tăng cường quản lý nhà nước, bảo đảm trật tự an toàn giao thông đôi lúc chưa được tốt, thậm chí còn thiếu thống nhất. Ví dụ trường hợp ý kiến khác nhau về việc tăng tốc độ cho phép khi lái xe mà dư luận đã phản ánh trong thời gian là minh chứng khá điển hình: “Bộ trưởng Bộ GTVT ban hành Thông tư 91/2015/TT-BGTVT quy định về tốc độ và khoảng cách an toàn của xe cơ giới, xe máy chuyên dùng tham gia giao thông trên đường bộ, trong đó có điều chỉnh tốc độ tối đa trong đô thị đối với đường có dải phân cách, tăng từ 50 km/h lên 60 km/h. Quy định này được ban hành nhằm khai thác có hiệu quả kết cấu hạ tầng giao thông đã được đầu tư nâng cấp trên diện rộng, điều này đã được sự đồng thuận của các cơ quan quản lý, Sở GTVT và Ban ATGT 63 tỉnh, Tp thuộc TW. Tuy nhiên, trong thời gian qua, Cục trưởng Cục Cảng sát giao thông (Bộ Công an) đã đơn phương tuyên bố trước công luận rằng, việc điều chỉnh cho phép tăng tốc độ là nguyên nhân dẫn đến gia tăng tai nạn giao thông, song không đưa ra bất cứ cơ sở khoa học nào…”. Những chồng chéo trong chính sách, pháp luật cũng như sự thiếu thống nhất trong công tác quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT như đã phân tích ở trên đã dẫn đến hệ luỵ có tính quy luật tất yếu, đó là, không thể xác định rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm, một số nội dung quản lý chuyên ngành bị buông lỏng, hiện tượng dễ làm khó bỏ diễn ra và thực tiễn đã xảy ra ở một số cơ quan, đơn vị, địa phương…
Để phù hợp với xu thế phát triển chung hiện nay, thiết nghĩ trong thời gian tới chúng ta phải đẩy mạnh nghiên cứu, xây dựng mô hình quản lý nhà nước về GTVT theo hướng Bộ quản lý đa ngành, liên ngành; cấu trúc lại các phương thức GTVT theo hướng bảo đảm tính liên kết tự nhiên giữa các phương thức, đó là, các phương thức GTVT mặt đất, đường thủy và trên không. Đồng thời đưa ra chính sách tổng thể điều tiết sự liên kết giữa các phương thức GTVT với nhau thành hệ thống đồng bộ. Trong mỗi phương thức GTVT cần tập trung, ưu tiên quản lý về vận tải và an toàn giao thông (các biện pháp bảo đảm an toàn giao thông, điều tra tai nạn giao thông, đánh giá, giám sát, tuần tra, kiểm soát an toàn giao thông…) như đã phân tích ở trên. Trong đó phải gắn nội dung quản lý về GTVT với quản lý về kết cấu hạ tầng giao thông và hạ tầng đô thị, hạn chế sự chia cắt giữa các ngành cũng như giữa các phương thức GTVT thiếu tính khoa học như hiện nay. Việc tổ chức, phân công nhiệm vụ quản lý giữa các ngành phải bảo đảm nguyên tắc “một cơ quan có thể quản lý nhiều việc, không để một việc do nhiều cơ quan cùng quản lý”, bất cứ nội dung quản lý nhà nước nào cũng phải có một cơ quan chịu trách nhiệm. Thực tiễn cho thấy, nếu một việc do nhiều cơ quan cùng quản lý sẽ không rõ trách nhiệm, thậm chí vô trách nhiệm và dẫn đến buông lỏng quản lý.
Thanh tra là một khâu, mắt xích trong chu trình quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT. Do đó, cùng với việc đổi mới công tác quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT như đã phân tích ở trên, chúng ta cũng cần phải đặt ra việc nghiên cứu để xác định rõ vị trí, vai trò của TTCN GTVT trong công tác quản lý nhà nước và bảo đảm trật tự an toàn GTVT; đồng thời thiết kế lại mô hình tổ chức TTCN và Giám sát An toàn GTVT ở Trung ương và địa phương theo hướng, ở Bộ nâng lên tương đương cấp Tổng cục, ở địa phương lên cấp tương đương Chi cục trên cơ sở kiện toàn các tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát, tuần tra, kiểm soát chuyên ngành GTVT ở nước ta hiện nay.
Thực hiện được các mục tiêu đổi mới nêu trên chắc chắn sẽ tránh được các chồng chéo, trùng lặp, phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT và bảo đảm trật tự an toàn giao thông; góp phần thực hiện tinh giản bộ máy tổ chức, giảm chi tiêu ngân sách và thực hiện mục tiêu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân và Chính phủ kiến tạo phát triển.
3. Kết luận
Như vậy, bài viết đã góp phần làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về bản chất, nội hàm quan niệm về GTVT; xác định rõ các phương thức GTVT; phạm vi, nội dung quản lý nhà nước chuyên ngành GTVT hiện nay. Kết quả này có ý nghĩa rất quan trọng, không chỉ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước mà còn phục vụ việc hoạch định chính sách phát triển ngành GTVT trong trước mắt cũng như lâu dài.
Trần Văn Trường
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bộ GTVT (2015), Tư tưởng Hồ Chí Minh về giao thông vận tải, Nhà xuất bản Giao thông vận tải.
2. Hiến pháp 2013; Luật Thanh tra 2010; Bộ luật Hàng hải; Luật GT Đường bộ; Luật GT ĐT, Luật Đường sắt; Luật Hàng không; Nghị định số 57/2013/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động TTCN GTVT và các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị định.
3. Nghị quyết 16/NQ-CP (2012), Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/T.Ư về xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.
4. Nghị quyết 30c/NQ-CP (2011), Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020
5. Công ước về hàng không dân dụng Quốc tế (1944); Nghị quyết A.787 (19) của IMO hướng dẫn về kiểm soát của Chính quyền cảng (Procedures for Port State Control).
6. Báo điện tử của Bộ Xây dựng 19/01/2015 (http://www.baoxaydung.com.vn);
7. Báo dân trí điện tử, ngày 20/11/2012 (http://www.dantri.com.vn).
8. Báo Tiền phong điện tử, ngày 28 tháng 04 năm 2017 (http://www.tienphong.vn).