Đánh giá các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra

Bên cạnh việc nâng cao địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra, xác định tính độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra trong mối quan hệ với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; đảm bảo cho cơ quan thanh tra được chủ động và tự chịu trách nhiệm về các hoạt động, quyết định của mình, góp phần khắc phục được tính hình thức, thụ động trong hoạt động của các cơ quan thanh tra thì Luật Thanh tra 2010 đã tăng cường thẩm quyền đối với Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, chẳng hạn trong việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra… qua đó có tính răn đe, xử lý nghiêm đối với đối tượng vi phạm, tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra, đảm bảo tính minh bạch, nhanh nhạy của Đoàn thanh tra, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Luật Thanh tra năm 2010 cũng đã có sự phân biệt tương đối rõ ràng giữa quyền trong hoạt động thanh tra hành chính và quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Việc trao cho các chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành cơ bản có những điểm giống nhau. Bên cạnh đó, Luật Thanh tra cũng đã căn cứ vào tính chất khác biệt của hoạt động thanh tra chuyên ngành để trao những quyền hạn khác so với hoạt động thanh tra hành chính, chẳng hạn như quyền quyết định xử phạt vi phạm hành chính…

Ảnh minh họa 

Bên cạnh đó, Luật Thanh tra 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể, rõ ràng hơn các quyền trong hoạt động thanh tra, nhất là về căn cứ, thẩm quyền thực hiện; một số quyền cũng đã được quy định về cách thức thực hiện, trình tự, thủ tục thực hiện. Điều đó đảm bảo cho các chủ thể tiến hành thanh tra có điều kiện thực hiện các quyền của mình một cách chủ động, thống nhất. Các quy định pháp luật hiện hành cũng có những bước tiến mạnh mẽ trong việc quy định về quyền của các chủ thể trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Theo đó, cơ quan tiến hành thanh tra chuyên ngành được quy định mở rộng hơn, không chỉ bao gồm Thanh tra bộ, Thanh tra sở mà còn là các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (tổng cục, cục thuộc Bộ; chi cục thuộc Cục, chi cục thuộc sở). Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành có quyền ra quyết định thanh tra, thành lập đoàn thanh tra chuyên ngành hoặc phân công công chức trong đơn vị mình tiến hành thanh tra độc lập. Điều đó nhằm tăng cường tính chủ động trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, đảm bảo xử lý nhanh nhạy, kịp thời các hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, quyền hạn của từng chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành được pháp luật hiện hành quy định cụ thể, rõ nét chứ không dẫn chiếu các điều khoản như trong Luật thanh tra năm 2004. Đặc biệt, trình tự, thủ tục cũng như căn cứ, cách thức thực hiện một số quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành nhìn chung đã được quy định cụ thể hơn rất nhiều so với Luật Thanh tra năm 2004.

Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, Luật Thanh tra 2010 còn có một số hạn chế, vướng mắc cần được các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu khắc phục. Cụ thể:

Một là, Luật Thanh tra và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ chưa có sự tách bạch giữa nhiệm vụ với quyền hạn của các chủ thể tiến hành thanh tra là Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, dẫn đến còn sự thiếu thống nhất trong nhận thức và tổ chức thực hiện đối với các quyền trong hoạt động thanh tra, thậm chí hiểu sai về các quyền trong hoạt động thanh tra. Chẳng hạn như, có ý kiến cho rằng nhiệm vụ, quyền hạn của Người ra quyết định thanh tra được nêu tại điểm l, Khoản 1, Điều 48 Luật Thanh tra “Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, các thành viên khác của Đoàn thanh tra” là một quyền của Người ra quyết định thanh tra(1) nhưng nếu xét về bản chất thì đây thực chất là nhiệm vụ mà pháp luật giao cho Người ra quyết định thanh tra phải thực hiện khi phát sinh khiếu nại, tố cáo đối với đoàn thanh tra. Hoặc như quy định tại điểm d, Khoản 1, Điều 52 Luật Thanh tra quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Đoàn thanh tra chuyên ngành là “Lập biên bản về việc vi phạm của đối tượng thanh tra”, đây thực chất cũng là nhiệm vụ của Trưởng Đoàn thanh tra chuyên ngành nhưng có ý kiến cho rằng đây là quyền hạn của trưởng đoàn nên các thành viên khác trong đoàn không có quyền lập biên bản, gây khó khăn cho hoạt động thanh tra(2).

Hai là, Luật Thanh tra cũng chưa có sự tách bạch rõ ràng giữa quyền trong hoạt động thanh tra của các chủ thể tiến hành thanh tra (như định nghĩa tại chương 1) với việc thực hiện một số quyền mang tính chất chỉ đạo, điều hành của Người ra quyết định thanh tra với Đoàn thanh tra, giữa Trưởng đoàn thanh tra với các thành viên đoàn thanh tra như việc báo cáo kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đoàn thanh tra... Việc quy định như hiện nay theo chúng tôi là không hợp lý và cũng không cần thiết bởi nó đã trộn lẫn giữa các quyền hướng ra bên ngoài và các quyền có tính nội bộ và và điều đó làm giảm đi tính chất mạnh mẽ của các quyền trong hoạt động thanh tra. Những quyền hạn có tính chất chỉ đạo, điều hành nội bộ giữa những người tiến hành thanh tra, kể cả người ra quyết định thanh tra không thật sự cần thiết phải quy định trong luật mà sẽ là hợp lý nếu như quy định trong quy chế đoàn thanh tra hay các quy trình nghiệp vụ do Thanh tra Chinh phủ ban hành.

Ba là, thiếu quy định về trình tự, thủ tục thực hiện các quyền thanh tra: Có thể nói mặc dù các quyền trong hoạt động thanh tra đã được Luật Thanh tra và các văn bản quy định nhưng cho đến nay, hầu hết các quyền còn quy định chung chung, chưa cụ thể về căn cứ để thực hiện; cách thức, trình tự, thủ tục thực hiện; nội dung của các văn bản áp dụng khi thực hiện quyền (quyết định, biên bản...); quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các chủ thể trong việc thực hiện mỗi quyền; các biện pháp bảo đảm thực hiện các quyền; việc lập, quản lý, lưu trữ đối với các tài liệu, chứng cứ khi thực hiện mỗi quyền. Điều này dẫn đến việc thực hiện các quyền thanh tra trên thực tế nhiều khi còn lúng túng, vướng mắc. Cụ thể:

- Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định một hệ thống các quyền gắn với từng chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra. Để cụ thể hóa các quyền này, trong Nghị định số 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra đã dành hẳn mục 3, Chương II hướng dẫn về một số quyền, mục 4, Chương II quy định về quyền chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra nhưng trong nội dung của cả 2 mục này chưa hướng dẫn trình tự, thủ tục một số quyền như quyền quyết định tạm đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; quyền kiến nghị tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra… dẫn đến khó khăn cho các địa phương, Bộ ngành trong triển khai thực hiện các quyền này.

- Các quyền yêu cầu đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra hoặc quyền yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản… được Luật Thanh tra quy định cho cả 2 hoặc cả 3 đối tượng là Người ra quyết định thanh tra, Trưởng Đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra. Việc quy định như vậy là xuất phát từ yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra của mỗi chủ thể trong mỗi một giai đoạn khác nhau của quá trình thanh tra. Tuy nhiên, việc xác định trình tự thực hiện các quyền này, khi nào thì chủ thể này đã thực hiện hết quyền hạn, tiếp theo sẽ đến chủ thể khác sẽ thực hiện quyền hạn này chưa được hướng dẫn làm rõ.

- Theo quy định của Luật Thanh tra thì người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có quyền yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra để bảo đảm ngăn chặn việc tẩu tán tài sản hoặc có hành vi làm thay đổi hiện trạng, chứng cứ ảnh hưởng đến kết luận thanh tra. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật còn thiếu các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện quyền phong tỏa tài khoản này. Hơn nữa, trong trường hợp đối tượng thanh tra có tài khoản tại nhiều ngân hàng thì việc phong tỏa được thực hiện như thế nào và xử lý ra sao nếu ngân hàng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản không hợp tác với cơ quan thanh tra? Đây là những vấn đề chưa được quy định, gây khó khăn, lúng túng đối với những người tiến hành thanh tra.

- Người ra quyết định thanh tra hoặc Trưởng đoàn thanh tra có quyền tạm đình chỉ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, việc hướng dẫn rõ khi nào thực hiện việc “tạm đình chỉ…” và khi nào “kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ…” cũng chưa được hướng dẫn rõ, dễ dẫn đến tùy tiện khi thực hiện.

- Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Luật Thanh tra chỉ quy định trong quá trình thanh tra, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính còn việc xử phạt thế nào lại do pháp luật về xử lý vi phạm hành chính quy định. Điều này làm cho các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành nhiều khi lúng túng, nhất là khi mà pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa quy định, hướng dẫn cụ thể về nội dung này.

- Đối với thanh tra chuyên ngành: Do đặc thù hoạt động của một số bộ, sở, ngành cho nên khi tiến hành thanh tra trên diện rộng, nội dung, phạm vi, tính chất thanh tra với nhiều đối tượng về cơ bản là giống nhau, vì thế việc ra quyết định thanh tra thường là quyết định thanh tra chung cho nhiều đối tượng (cơ sở khám chữa bệnh, kinh doanh dịch vụ văn hóa, thuốc bảo vệ thực vật…) và khi kết luận thì ban hành kết luận thanh tra chung. Tuy nhiên, theo pháp luật thanh tra hiện hành thì nội dung này cũng chưa được quy định, hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc thực hiện ở nhiều nơi rất khác nhau, làm giảm hiệu quả công tác thanh tra chuyên ngành.

- Về quyền trưng cầu giám định: Theo quy định tại khoản 3, Điều 38 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP, kinh phí trưng cầu giám định do cơ quan tiến hành thanh tra chi trả, trường hợp đối tượng thanh tra có sai phạm thì kinh phí giám định sẽ do đối tượng thanh tra chi trả, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Như vậy, qua giám định không phát hiện sai phạm thì cơ quan thanh tra sử dụng nguồn kinh phí nào để chi trả? Nếu sử dụng kinh phí ngân sách thì phải có quy định về lập dự toán kinh phí để chi trả (lập dự toán từ đầu năm hay xin kinh phí phát sinh việc trưng cầu giám định)?

- Việc thực hiện quyền của Người ra quyết định thanh tra và của Trưởng đoàn thanh tra (giữa Báo cáo kết quả thanh tra và Kết luận thanh tra) trong trường hợp không giống nhau về quan điểm giải quyết thì xử lý ra sao? Vấn đề này cũng chưa được quy định, dễ gây những vướng mắc trong quá trình thực hiện...

Bốn là, thiếu chế tài đảm bảo thực hiện quyền thanh tra: Việc quy định về chế tài đảm bảo thực hiện quyền thanh tra còn chung chung, không có giá trị khi thực hiện, chẳng hạn như quy định tại Điều 41, Luật Thanh tra 2010: “Trong quá trình thanh tra, đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra mà không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chính xác, kịp thời theo yêu cầu của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra hoặc tiêu hủy tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”.

Hoặc đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm thi hành kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra mà không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, không kịp thời thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, chủ thể thực hiện cũng như căn cứ để áp dụng mức xử lý, thẩm quyền xử lý cụ thể như thế nào trong lĩnh vực này thì hiện nay chưa có văn bản pháp luật nào quy định. Do đó, quy định pháp luật về xử lý đối với vi phạm của đối tượng thanh tra còn mang tính hình thức và làm hạn chế hiệu lực của việc thực hiện các quyền thanh tra(3).

Năm là, một số các biện pháp bảo đảm thực hiện các quyền yêu cầu, quyền quyết định và quyền kết luận, kiến nghị của thanh tra khó được thực hiện. Cụ thể như:

Thứ nhất, về việc sử dụng con dấu của Đoàn thanh tra: Quy định tại Điều 21 Nghị định số 86/2012/NĐ-CP về việc Đoàn thanh tra được phép sử dụng con dấu là một bước tiến mới tạo thuận lợi cho hoạt động của Đoàn thanh tra. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định hướng dẫn cụ thể, chẳng hạn về cách thức, các trường hợp, các văn bản được sử dụng con dấu... Do đó, dễ dẫn đến tình trạng áp dụng khác nhau giữa các bộ, ngành, địa phương trong việc sử dụng con dấu. Về vấn đề này phải được hướng dẫn để thống nhất áp dụng trong việc sử dụng con dấu trong hoạt động thanh tra.

Thứ hai, về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra; nhật ký Đoàn thanh tra: Theo Quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động của Đoàn thanh tra hiện hành thì sau khi thành lập Đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải giám sát Đoàn thanh tra hoặc cử người giám sát. Tuy nhiên, trên thực tế, do số lượng biên chế của các cơ quan thanh tra còn hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều Đoàn thanh tra, dẫn đến tình trạng không có người để giám sát. Nhiều nơi cũng cho rằng trong trường hợp trưởng Đoàn thanh tra là Chánh Thanh tra thì việc cử người giám sát là rất hình thức.

Cơ chế giám sát hiện hành chưa phù hợp với thanh tra cấp huyện, sở. Các cuộc thanh tra hành chính ở cấp huyện, sở thường do Chánh thanh tra làm Trưởng đoàn, do đó việc cử cán bộ, công chức thực hiện giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra, báo cáo kết quả giám sát là không phù hợp.

Quyền của người giám sát còn hạn hẹp, nếu chỉ nghe Đoàn thanh tra báo cáo mà không có cơ chế kiểm tra thì có thể rơi vào tình trạng thông tin một chiều. Do đó, cần nghiên cứu, bổ sung cơ chế để người giám sát có thể yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, cung cấp thông tin về hoạt động của Đoàn thanh tra thì sẽ có thêm cơ sở để đối chiếu với báo cáo của Đoàn thanh tra và kết quả giám sát sẽ khách quan hơn. Hoạt động giám sát hiện nay chưa được cụ thể hóa các tiêu chí giám sát, tiêu chí báo cáo của Đoàn thanh tra, tiêu chí báo cáo kết quả giám sát và được mẫu hóa để việc giám sát được thống nhất, chặt chẽ hơn, dễ thực hiện hơn.

Đối với nhật ký Đoàn thanh tra, đặc thù của hoạt động thanh tra được chia thành các tổ, nhóm làm việc độc lập với Trưởng Đoàn thanh tra, trong khi đó sổ nhật ký chỉ có một và do Trưởng Đoàn thanh tra quản lý nên việc ghi sổ nhật ký cũng gặp không ít khó khăn, làm mất nhiều thời gian của Trưởng đoàn.

Thứ ba, là về việc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra: nhiều bộ, ngành, địa phương cho rằng việc thực hiện quy định này là rất khó, vì khi tiến hành kiểm tra thì trách nhiệm chuyển hồ sơ thanh tra như thế nào; việc kiểm tra phải tuân theo trình tự, thủ tục nào? Có tiến hành như một cuộc kiểm tra hay không…? Pháp luật hiện hành còn thiếu quy định cụ thể về vấn đề này. Do đó, đòi hỏi cần phải có các quy định hướng dẫn rất cụ thể về kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra thì mới triển khai thống nhất được./.

Nguyễn Huy Hoàng

Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Chú thích:

(1) Tài liệu giảng dạy “Nghiệp vụ công tác thanh tra” của Trường Cán bộ Thanh tra.

(2) Ý kiến phản ánh của nhiều học viên tại các lớp đào tạo, bồi dưỡng Nghiệp vụ TTV chuyên ngành.

(3) Báo cáo tình hình thi hành pháp luật thanh tra của Thanh tra các tỉnh, thành phô, Bộ ngành theo Kế hoạch số 959/TTCP-PC ngày 23/4/2012 của Thanh tra Chính phủ