Kiểm soát tài sản của người có chức vụ, quyền hạn và 6 vấn đề cần được giải đáp

Đây có thể coi là khâu yếu nhất trong công tác phòng, chống tham nhũng hiện nay. Số liệu chính thức từ các cơ quan nhà nước về tỷ lệ thu hồi tài sản từ các vụ án tham nhũng đã là quá thấp, nhưng ngay bản thân các tài sản do tòa án tuyên bố buộc phải thu hồi cũng chỉ là một tỷ lệ rất nhỏ so với những tài sản “lẽ ra” phải thu hồi trên thực tế do sự yếu kém của việc kiểm soát tài sản, thu nhập của những người có chức vụ, quyền hạn.

Cho đến nay, chúng ta mới quan tâm nhiều đến kiểm soát việc kê khai tài sản thu nhập của cán bộ, công chức mà chưa thực sự quan tâm đến việc kiểm soát tài sản của những người này. Điều đó có nghĩa rằng pháp luật mới chỉ quan tâm nhiều đến việc kê khai tài sản đi vào nề nếp, đúng pháp luật mà chưa có biện pháp để bảo đảm việc kê khai giúp cho nhà nước và xã hội kiểm soát được tài sản cũng như sự biến động về tài sản của cán bộ, công chức, qua đó phát hiện những dấu hiệu bất minh và có biện pháp ngăn chặn sự tẩu tán và cuối cùng là có thể thu hồi tài sản đó khi chứng minh được mối quan hệ của nó với hành vi tham nhũng. Vì là kiểm soát việc kê khai tài sản nên cái mà hiện nay các cơ quan nhà nước cố gắng thực hiện chỉ là việc bảo đảm số lượng bản kê khai có đủ không, có đúng đối tượng không, việc kê khai có được tổ chức đúng quy định không? Có kịp thời hạn không… Vì thế không ngạc nhiên khi trong các báo cáo luôn cho những con số ấn tượng với gần như 100% các bộ, ngành địa phương đã kê khai đúng, đủ và kịp thời nhưng cái đáng quan tâm hơn cả là sự trung thực trong việc kê khai thì hầu như không kiểm soát được. 1.113.422 bản kê khai trong năm 2016 với 78 trường hợp được tiến hành xác minh về tính trung thực và kết quả là 05 trường hợp bị kết luận là có vi phạm và kết cục cũng chỉ là việc xử lý hành vi vi phạm trong việc kê khai tài sản với hình thức cao nhất hiện nay là cách chức. Chưa hề có việc tài sản của những người bị coi là kê khai không trung thực được đụng đến, cái khối tài sản vẫn đứng “sừng sững” mà dường như pháp luật đang phải bất lực đứng nhìn. Điều đó cho thấy, nhận định việc kê khai tài sản của chúng ta hiện nay mang nặng tính hình thức như tổng kết tại Nghị quyết trung ương 3 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng lãng phí và 10 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng là hoàn toàn chính xác. Vướng mắc từ đâu và giải pháp nào cho vấn đề này, bài viết xin được nêu 06 vấn đề chủ yếu sau đây:

1. Về đối tượng kê khai tài sản

Theo quy định của pháp luật hiện hành, số lượng những người phải kê khai tài sản là rất lớn và trong số đó có những đối tượng theo chúng tôi là không thực sự cần thiết. Với hơn một triệu bản kê khai tài sản bao gồm cả những người có chức vụ từ phó phòng cấp huyện trở lên và tương đương (phụ cấp trách nhiệm 0.2) cùng với một số chức danh khác là con số quá lớn mà chúng ta khó có thể có một cách nào đó để bảo đảm về tính trung thực của những người kê khai. Về lý thuyết, bất kể ai có chức vụ, quyền hạn đều có nguy cơ tham nhũng và cần phải được kiểm soát, tuy nhiên không phải vì vậy mà chúng ta cần phải và có thể kiểm soát tất cả một cách có hiệu quả.

Thử lấy một đối tượng cụ thể là Hiệu trưởng các trường phổ thông để phân tích. Đối với các thành phố, đô thị lớn, nơi mà tình trạng chạy trường, chạy lớp diễn ra phổ biến, khi mà tiền chạy vào những trường điểm, lớp chọn phải tính bằng ngoại tệ mạnh, khi mà tình trạng dạy thêm, học thêm diễn ra tràn lan không thể kiểm soát thì thu nhập của các thầy, cô, đặc biệt là đội ngũ lãnh đạo quản lý ở những nơi đó là rất lớn. Ngược lại, Hiệu trưởng một ngôi trường ở vùng sâu, vùng xa, những nơi đời sống hết sức khó khăn, thường xuyên chịu thiên tai, nơi mà thầy, cô phải chia sẻ cả đồng lương ít ỏi của mình cho bữa ăn của các em có thêm miếng thịt, rồi cả việc phải vào từng nhà vận động các em đến lớp thì mới thấy việc buộc họ phải kê khai tài sản, thu nhập là vô lý đến mức nào. Vậy nên, việc đầu tiên cần làm là thu hẹp đối tượng kê khai cho thật đích đáng, có trọng tâm, trọng điểm đúng như tinh thần của Nghị quyết Trung ương 3 theo phương châm “trên trước, dưới sau”, “trong trước, ngoài sau” và Quyết định số 85-QĐ/TW ngày 23/5/2017 của Bộ Chính trị về kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý. Sự nghiêm túc, gương mẫu của cấp trên chắc chắn sẽ có sức lan tỏa rất lớn và hiệu quả của việc kê khai tài sản, thu nhập sẽ tăng lên rõ rệt.

2. Việc kê khai tài sản của những người thân của người có nghĩa vụ kê khai

Có một lỗ hổng rất lớn mà chúng ta đều nhìn thấy trong hệ thống quy định hiện hành là người có nghĩa vụ kê khai chỉ phải kê khai tài sản của mình, vợ hoặc chồng mình và con chưa thành niên. Vậy thì việc tuồn tài sản bất chính của quan chức cho những người khác, trước hết là con thành niên, họ hàng, thậm chí cả vợ bé, bồ nhí như một vị đại biểu Quốc hội lo ngại là điều ai cũng thấy. Công luận ồn ã về một dinh thự khủng thuộc sở hữu của một ái nữ mới 19 tuổi hay tài sản khủng của hotgirl Quỳnh Anh mà nhiều vị đại biểu Quốc hội từng nhắc đến đã thể hiện sự bất bình, thậm chí có phần bất lực của quy định hiện hành khi họ không (hoặc không còn) thuộc diện phải kê khai tài sản. Như vậy, cũng có nghĩa họ không có nghĩa vụ giải trình với bất cứ cơ quan nhà nước nào về khối tài sản đó. Tuy nhiên, việc buộc người có chức vụ, quyền hạn kê khai những tài sản của người thân trong gia đình sẽ không khả thi khi mà tài sản đó không thuộc sở hữu của họ. Hãy hình dung một người có nghĩa vụ kê khai tài sản yêu cầu tất cả những người thân trong gia đình (anh, chị, em, con đã thành niên, thậm chí là họ hàng) phải cho họ thông tin về tài sản của những người này, thì sẽ khó khăn đến mức nào, nhất là tâm lý người Việt Nam không muốn nhiều người biết đến tài sản cá nhân. Thậm chí có buộc công chức phải kê khai tài sản ba đời như sáng kiến của một vị tướng trên Quốc hội thì những người có tài sản vẫn có thể nhờ người khác ngoài dòng họ đứng tên và rồi pháp luật cũng chỉ đứng ngoài bất lực. Điều đó cho thấy, muốn thực sự kiểm soát được tài sản của công chức phải có biện pháp toàn diện, từ việc chống rửa tiền đến việc quản lý sự dịch chuyển của tài sản, tiền bạc, với nghĩa kiểm soát cả nơi đi và nơi đến, kiểm soát cả công chức và toàn xã hội thông qua các công cụ quản lý: (thuế, đăng ký tài sản, chuyển tiền qua hệ thống tài khoản…). Các biện pháp này đỏi hỏi sự tính toán toàn diên, đồng bộ về thời gian và điều kiện hạ tầng kỹ thuật chứ không thể chỉ trông cậy vào những quy định về kê khai tài sản của Luật Phòng, chống tham nhũng.

3. Thu nhập thực tế và tiền lương của cán bộ, công chức còn có khoảng cách khá lớn

Tài sản bắt nguồn từ thu nhập, trong khi đó khác với hầu hết các nước trên thế giới khi thu nhập đồng nghĩa với tiền lương thì ở Việt Nam, lương công chức chỉ là một phần của thu nhập. Mức lương cao nhất ở nước ta hiện nay không quá 16 triệu, với đồng lương đó thì bất cứ công chức có tài sản có giá trị cũng có thể bị đặt dấu hỏi. Đồng lương hiện nay đối với nhiều người dường như chỉ là khoản thu ổn định nhưng tối thiểu trong tổng thu nhập, thậm chí có thể nói rằng đã là công chức nhà nước thì “không làm gì cũng có lương”. Các công việc dù là trong khuôn khổ nhiệm vụ cũng đều có cơ hội mang lại những khoản “bổ sung” cho nguồn thu nhập của công chức. Ví dụ: tiền họp, hầu như cuộc họp nào cũng có phong bì… mà các cuộc họp thì không mấy ngày không có. Một lãnh đạo cấp sở của một thành phố lớn tính trung bình một tháng có đến trên dưới 40 cuộc họp. Ngoài ra, rất nhiều việc phát sinh và việc nào cũng có thù lao, thêm thu nhập: hội thảo, hội nghị, dự án, đề án, tham gia giảng dạy, hội đồng… Bởi lẽ công chức Việt Nam là những người có bằng cấp, học hàm, học vị hơn bất cứ nước nào trên thế giới. Đó là chưa kể những khoản thu nhập khác mà có sự không công bằng giữa các ngành nghề do chính sách quy định về thâm niên, phụ cấp nghề, trích lại từ các khoản thu: (thuế, hải quan, hoạt động kiểm tra xử  lý vi phạm, thanh tra…) được sử dụng dưới hình thức tăng thu nhập hay thưởng vào các dịp lễ, tết… Tất cả những khoản thu nhập này thường không được thể hiện trong bảng lương hàng tháng và hầu hết là được nhận “tiền tươi, thóc thật”. Ngoài ra, sự lên xuống, trồi trụt của thị trường bất động sản, chứng khoán và những lĩnh vực khác là cơ hội để tất cả mọi người tham gia và kiếm lợi, mà gần như không có bất kỳ sự kiểm soát nào do các thiết chế quản lý kinh doanh trong nhiều lĩnh vực còn yếu kém. Giải pháp cho vấn đề này là hãy kiểm soát thu nhập của công chức trước hết từ nguồn ngân sách theo nguyên tắc mọi khoản chi cho công chức từ ngân sách, kể cả 100 nghìn tiền họp, cũng phải được chuyển khoản. Mỗi công chức có thể có nhiều tài khoản nhưng phải có một tài khoản để nhận mọi khoản thu nhập từ ngân sách. Làm như vậy, chúng ta dễ dàng có ngay một hình dung đáng tin cậy về thu nhập của công chức nói chung và người có chức vụ, quyền hạn nói riêng. Những khoản thu khác của công chức như: tham gia kinh doanh, góp vốn, mua đi bán lại bất động sản, cổ phiếu… sẽ được quản lý bằng cơ quan thuế (thuế kinh doanh, thuế thu nhập…) và cơ quan quản lý khác. Chừng nào chúng ta chưa kiểm soát được nguồn thu nhập (đầu vào) thì khó có thể nói đến việc kiểm soát có hiệu quả tài sản của công chức.

4. Việc truy nguyên nguồn gốc tài sản và trách nhiệm giải trình tài sản tăng thêm

Cần truy nguyên nguồn gốc tài sản để tịch thu những tài sản không được giải trình hợp lý. Đây là ý kiến của một vị đại biểu Quốc hội và cũng là điều mong muốn của nhiều cử tri trong cả nước. Tuy nhiên, đây lại là vấn đề khó khăn nhất hiện nay.

Trước hết, có thể thấy đây là hệ quả đương nhiên của vướng mắc nói trên, việc không thể kiểm soát được nguồn thu nhập dẫn đến không thể truy nguyên nguồn gốc tài sản, nhất là những tài sản lớn là kết quả của cả một quá trình lâu dài với nhiều sự biến động. Hãy lấy một ví dụ cụ thể, một công chức có một biệt thự lớn, nếu chỉ đơn giản căn cứ vào thu nhập từ lương thì đó là điều khó chấp nhận, tuy nhiên nếu tính cả một quá trình từ khi công chức đi học nước ngoài vào những năm 90, khi về nước dùng khoản tiền tiết kiệm hoặc do lao động thêm mua đồ về Việt Nam bán đi lấy tiền mua đất (với giá cả không đáng bao nhiêu) và sau 20 năm mảnh đất đó trở thành một tài sản có giá trị rất lớn thì việc có một căn biệt thự chẳng có gì là ngạc nhiên. Hoặc là, những mảnh đất được chia, những căn nhà cấp 4 mà công chức được phân phối từ thời bao cấp qua thời gian rất có thể sẽ trở thành một tài sản lớn, thậm chí rất lớn. Vì vậy, việc buộc họ phải giải trình trước nhà nước và xã hội một cách hợp lý nguồn gốc tài sản để từ đó đưa ra các biện pháp xử lý đối với tài sản đó là điều không đơn giản. Thêm nữa, theo nguyên tắc pháp luật, trách nhiệm chứng minh thuộc về nhà nước, người có tài sản không có trách nhiệm chứng minh tính hợp pháp của tài sản thuộc sở hữu của mình mà chính các cơ quan nhà nước phải chứng minh tài sản đó có nguồn gốc bất hợp pháp nếu muốn tịch thu tài sản đó. Mọi vấn đề đụng chạm đến quyền cá nhân đều phải qua trật tự tư pháp. Sự kiểm soát của cơ quan quản lý qua công tác thanh tra, kiểm tra cũng chỉ có thể thực hiện đối với trách nhiệm của công chức trong việc kê khai tài sản. Vụ thanh tra biệt phủ Yên Bái vừa qua là một ví dụ. Thực tế, gần đây pháp luật có quy định trách nhiệm giải trình tài sản tăng thêm nhưng nếu sự giải trình này không thuyết phục thì cũng sẽ chỉ là lý do để cơ quan nhà nước tiếp tục xem xét làm rõ để tìm ra mối quan hệ của tài sản với các hành vi tham nhũng mới có thể đi đến kết luận cuối cùng và quyết định tài sản đó có thể bị tịch thu hay không. Không phải tự nhiên mà Quốc hội, sau khi thảo luận, cân nhắc rất kỹ đã chưa chấp nhận tội danh làm giàu bất chính trong lần sửa đổi Bộ luật Hình sự vừa qua, mặc dù Điều 20 Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng có khuyến nghị cũng như một số nước trên thế giới, trong đó có Trung Quốc có quy định về tội danh này. Giải pháp tốt nhất cho vấn đề này là kiểm soát chặt chẽ hoạt động thực thi quyền lực để ngăn chặn sự lợi dụng quyền lực mà vụ lợi, chiếm đoạt tài sản trước khi nó vào túi kẻ tham nhũng. Một khi nó đã trở thành tài sản cá nhân thì việc tịch thu hay thu hồi chỉ có thể thực hiện bằng con đường tư pháp, vốn hết sức khó khăn và phức tạp.

5. Về công khai bản kê khai tài sản nhằm phát huy sự giám sát của xã hội đối với tài sản của người có chức vụ, quyền hạn

Một trong những kênh kiểm soát quyền lực nói chung và tài sản của công chức nói riêng chính là từ phía xã hội trong đó báo chí và người dân là lực lượng chủ yếu. Đây là điều mọi người đều thừa nhận và thực tế vừa qua cho thấy, chính báo chí và công luận trong đó có mạng xã hội đã góp phần phanh phui những khối tài sản khổng lồ, giúp cơ quan Đảng và nhà nước đưa ra ánh sáng và xử lý người vi phạm. Đảng và Nhà nước ta đã nhận thức rất sâu sắc về việc phát huy vai trò của người dân và xã hội trong cuộc chiến khó khăn này, do vậy, tại Kết luận 21-KL/TW ngày 25/5/2012 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí  đã yêu cầu công khai bản kê khai tài sản của công chức tại nơi cư trú và nơi làm việc. Tuy nhiên, cho đến nay chúng ta mới chỉ làm được một phần nhỏ, tức là chỉ công khai tại nơi làm việc như quy định tại Nghị định 78/NĐ-CP về minh bạch tài sản, thu nhập. Vì sao chúng ta chưa thực hiện được việc công khai rộng rãi hơn?  Có hai nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Một là, về mặt kỹ thuật, với một số lượng bản kê khai tài sản quá lớn như hiện nay thì việc công khai tại nơi cứ trú là điều không hề đơn giản. Công khai ở đâu? Hình thức như thế nào? Ai là người thực hiện? Chi phí sẽ là bao nhiêu để công khai hơn một triệu bản kê khai?...

Thứ hai, quan trọng hơn, là sự lo ngại về việc bảo đảm an toàn cho người có tài sản cả về tinh thần và vật chất. Việc bất kỳ một người nào đó biết được tài sản công chức sẽ có thể dẫn đến nguy cơ sử dụng thông tin đó với dụng ý xấu hay vào việc bất minh. Chẳng hạn kẻ xấu sẽ dễ dàng đưa thông tin không đầy đủ, mập mờ gây nghi ngờ trong dư luận về sự thiếu liêm chính của người có tài sản hoặc tệ hơn nữa là thực hiện hay tổ chức thực hiện các hành vi phi pháp để chiếm đoạt tài sản đó. Đây là lo ngại có cơ sở trong điều kiện an ninh trật tự, an toàn xã hội ở nước ta chưa được bảo đảm. Những khó khăn này cần được nghiên cứu để có giải pháp trong thời gian tới. Vừa qua, Thường trực ban bí thư đã ban hành Quyết định số 99/QĐ-TW ngày 3/10/2017 Hướng dẫn khung để các cấp ủy, tổ chức đảng trực thuộc Trung ương tiếp tục phát huy vai trò của nhân dân trong đấu tranh, ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái, “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ, trong đó một lần nữa nhấn mạnh những nội dung, hình thức công khai để nhân dân biết. Cụ thể, công khai “Bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ lãnh đạo, quản lý và người kê khai theo quy định của pháp luật” với hình thức công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng; cổng thông tin điện tử, niêm yết tại trụ sở cơ quan, đơn vị; thông qua họp báo, hội nghị, hội thảo, sinh hoạt chi bộ; thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị-xã hội; gửi văn bản hoặc bằng các hình thức khác. Đây là yêu cầu cần được thể chế hóa trong Luật Phòng, chống tham nhũng sửa đổi, vừa bảo đảm sự tiếp cận của xã hội đối với thông tin về tài sản của công chức lãnh đạo, quản lý, vừa bảo đảm an toàn cho người kê khai. Định hướng chung về giải pháp cho vấn đề này là thực hiện quyền tiếp cận của công dân đối với thông tin về tài sản của cán bộ, công chức nhưng có sự kiểm soát việc sử dụng thông tin đó, được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách sẽ bàn đến dưới đây.

6. Về cơ quan thực hiện việc kiểm soát tài sản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Việc kiểm soát tài sản, thu nhập hiện nay thiếu tính chuyên nghiệp, có thể tóm tắt tình hình hiện nay là như vậy. Có quá nhiều chủ thể tham gia nhưng lại không có cơ quan đầu mối và đây là một trong những nguyên nhân dẫn để việc kiểm soát không mang lại hiệu quả mong muốn.

Việc kê khai mang nặng tính hình thức, một phần quan trọng là chúng ta thiếu một tổ chức có trách nhiệm chính. Tình trạng phổ biến là người có trách nhiệm nhận bản kê khai (thường là một cán bộ trẻ trong đơn vị quản lý cán bộ) không có thời gian và cũng không đủ chuyên môn để có thể đọc, đánh giá và phát hiện những điều bất hợp lý trong các bản kê khai. Số lượng bản kê khai quá lớn cũng là yếu tố khiến cho họ không thể thực hiện công việc này. Việc tiến hành xác minh quá phức tạp dẫn đến số bản kê khai được xác minh là rất ít (cần phải có căn cứ theo luật định, có yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền, có quyết định xác minh rồi mới xác định cơ quan tiến hành xác minh…). Thêm nữa, xác minh tài sản của một cá nhân là vấn đề không đơn giản, đòi hỏi người xác minh phải có nghiệp vụ, thậm chí đòi hỏi phải có  các biện pháp nghiệp vụ điều tra, thu thập thông tin bí mật… Điều này chỉ có thể thực hiện được khi chúng ta có một cơ quan hay đơn vị chuyên trách từ việc tiếp nhận, rà soát bản kê khai đến việc thẩm tra, xác minh trong mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan, tổ chức liên quan đến quản lý các loại tài sản, thu nhập (thuế, đăng ký bất động sản). Cơ quan này phải được quyền chủ động đánh giá và tiến hành xác minh khi có nghi ngờ về tính trung thực trong các bản kê khai tài sản, khi cần thiết đề nghị cơ quan điều tra vào cuộc. Đây cũng là nơi mà người dân có thể tiếp cận thông tin về tài sản công chức một cách có kiểm soát, nơi người dân phản ánh về sự bất bình thường về tài sản của công chức để giúp cơ quan nhà nước phát hiện ra sự thiếu minh bạch, thiếu trung thực trong việc kê khai tài sản, thu nhập của công chức./.

TS. Đinh Văn Minh - Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra