Mặc dù được thể hiện theo những cách khác nhau, song tham nhũng được hiểu khá thống nhất trong văn hoá pháp lý ở các nước trên thế giới là việc lợi dụng vị trí, quyền hạn, thực hiện hành vi trái pháp luật nhằm trục lợi cá nhân, hay nói một cách khác, tham nhũng là việc sử dụng hoặc chiếm đoạt bất hợp pháp công quyền hay nguồn lực tập thể. Khi nghiên cứu về những dấu hiệu đặc trưng của tham nhũng chúng ta thấy rằng yếu tố quyền lực và lợi ích kinh tế là những dấu hiệu đặc trưng, cơ bản của hành vi tham nhũng.
Đấu tranh chống lại sự tha hoá quyền lực hay sự lạm quyền, lộng quyền của những người nắm giữa quyền lực là vấn đề xuyến suốt quá trình phát triển của lịch sử nhân loại. Sự đấu tranh này có thể được thực hiện “từ bên ngoài” bộ máy nắm giữ quyền lực, sự phản ứng của người dân trước những hiện tượng vi phạm pháp luật, sử dụng quyền lực không vì những lợi ích của người dân, người chủ đích thực của quyền lực. Nó tạo ra một sự kiểm soát thường xuyên, liên tục và rộng khắp với hình thức khác nhau. Sự kiểm soát việc thực hiện cũng có thể được thực hiện “từ bên trong” bộ máy quyền lực, thông qua các thiết chế do Nhà nước lập ra nhưng trước hết bởi việc tổ chức phân công thực hiện quyền lực một cách hợp lý nhất. Đó chính là cốt lõi của học thuyết phân quyền mà hạt nhân là sự phân chia và chế ước, kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực nhà nước.
Tuy nhiên, nói như vậy không có nghĩa là để hạn chế sự “tha hoá” của những người thực thi quyền lực, chỉ cần đến nguyên tắc “kiềm chế - đối trọng” trong sự phân công quyền lực hay các quy tắc pháp luật với những chế tài, hình phạt nghiêm khắc mà cần thiết phải tạo ra các thiết chế kiểm soát quyền lực có hiệu quả cũng như các nền tảng chính trị đạo đức vững bền, phi tham nhũng. Từ đó, chúng ta có thể nhận thấy hai phương diện cần hướng tới trong cuộc chiến chống tham nhũng sẽ được đề cập dưới đây:
1. Thiết lập các thiết chế góp phần kiểm soát quyền lực hữu hiệu, trong đó quản trị tốt là điều kiện cốt lõi
Tạo dựng ra các thiết chế kiểm soát quyền lực một cách có hiệu quả là phương diện đầu tiên cần tính đến. Kiểm soát bên trong giữa các nhánh quyền lực nhà nước bằng các cơ chế đối trọng kiềm chế lẫn nhau, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp không thể vượt quá giới hạn được ấn định. Kiểm soát từ bên ngoài đối với công quyền được thực hiện bởi nhân dân với vai trò quan trọng của xã hội mà tiền đề là các quyền tự do về ngôn luận, báo chí, hội họp,... Khi đã xác định các thiết chế kiểm soát quyền lực thì vấn đề tiếp theo là đưa ra các giải pháp, biện pháp để bảo đảm cho các thiết chế này vận hành có hiệu quả. Nói về các yếu tố thể hiện mối quan hệ với tham nhũng, thiết nghĩ nên nhắc lại một công thức nhiều người biết được đưa ra tại Hội nghị quốc tế chống tham nhũng IACC lần thứ 13 ở Athens (Hy Lạp), đó là: C=M+D-A.
Trong đó C là Corruption: tham nhũng; M là Monopoly: độc quyền ; D là Discretion: không công khai, bưng bít thông tin và A là Accountability: trách nhiệm giải trình.
Từ công thức trên có thể suy ra muốn chống tham nhũng thì điều đầu tiên phải có các giải pháp chống lại sự độc quyền, chuyên chế. Đó chính là lý do khiến cho các nhà tư tưởng ngay từ những thế kỷ trước đã xây dựng nên học thuyết về sự phân chia quyền lực. Dù có nhiều biến thể khác nhau nhưng học thuyết về sự phân chia quyền lực không chấp nhận sự độc quyền trong bộ máy quyền lực. Sự tiếp nhận cái lõi hợp lý của học thuyết này dẫn đến những thay đổi về nhận thức trong quan điểm đó là một mặt vẫn khẳng định tính tập trung của quyền lực nhà nước, mặt khác đã chỉ rõ có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp...
Ảnh minh họa
Giải pháp tiếp theo để chống lại sự bưng bít là tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền. Một chuyên gia nổi tiếng về lĩnh vực công pháp đã nói rằng: Người ta bưng bít vì hai lý do chủ yếu: một là, do không đủ tự tin để mọi người biết việc mình đang làm; hai là, do những ý đồ không trong sáng mà phải bưng bít. Mục đích vụ lợi, tham nhũng chính là ý đồ không trong sáng của những người lợi dụng công quyền để thu lợi bất chính. Công khai, minh bạch sẽ làm mất đi cơ hội của những kẻ tham nhũng. Tuy nhiên, mức độ công khai, minh bạch luôn là vấn đề gây ra nhiều tranh cãi. Thông thường có hai lĩnh vực được đề cập đến:
Thứ nhất, công khai, minh bạch trong hoạt động công quyền, tức là hoạt động của các cơ quan và những người được trao quyền lực sử dụng quyền lực đó vào mục đích và vì lợi ích của cộng đồng. Đây là mong muốn của cộng đồng xã hội nhưng có vẻ như ở hầu khắp các nơi trên thế giới, người nắm giữ quyền lực luôn có xu hướng chống lại việc công khai hoạt động của mình và chỉ chịu công khai đến mức nào đó theo sự đòi hỏi của cộng đồng. Ngay cả khi có các quy định của pháp luật họ cũng sẽ tìm đủ cách để thực hiện việc này một cách hình thức mà thôi. Thực tế qua việc thực hiện các quy định của pháp luật cho thấy rõ điều này. Luật Phòng, chống tham nhũng đã nêu ra công khai, minh bạch trở thành một nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước. Nhiều văn bản hướng dẫn thi hành đã cố gắng đến mức cao nhất cụ thể hóa cơ chế công khai và kiểm soát việc thực hiện việc công khai. Tuy nhiên, việc thực hiện công khai minh bạch chưa thực sự đi thực chất. Chỉ số minh bạch của Việt Nam vẫn còn ở mức rất thấp theo đánh giá của Tổ chức minh bạch quốc tế (3.5/10). Người dân còn rất khó khăn khi tiếp cận các thông tin công quyền, chẳng hạn như Ban thanh tra nhân dân hay Ban giám sát đầu tư cộng đồng khó có thể tiếp cận được hồ sơ công trình được xây dựng trên địa bàn xã, phường, thị trấn để có thể thực hiện quyền giám sát của mình mặc dù pháp luật đã quy định khá cụ thể.
Thứ hai, công khai, minh bạch về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cũng là một giải pháp hữu hiệu trong việc đấu tranh chống các biểu hiện tham nhũng. Tuy nhiên, điều này rất khó khăn vì nó động chạm trực tiếp đến những người có chức vụ, quyền hạn. Nếu như công khai, minh bạch hoạt động công quyền khó khăn chủ yếu trong quá trình triển khai thực hiện thì vấn đề công khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ quyền hạn khó khăn đến ngay từ nhận thức và về phương diện lý luận. Trong khi thừa nhận việc công khai là cần thiết để góp phần phòng ngừa tham nhũng thì nhiều ý kiến băn khoăn về phạm vi công khai và việc quản lý tiếp cận của người dân đối với bản kê khai tài sản, thu nhập.
Ở nước ta, mặc dù Nghị quyết của Đảng nêu ra cần công khai bản kê khai tài sản thu nhập tại nơi công tác và nơi cư trú nhưng quá trình thảo luận nhằm sửa đổi quy định về vấn đề này trong Luật Phòng, chống tham nhũng thì còn nhiều ý kiến không thống nhất, nhất là việc công khai tại nơi cư trú với lý do quan ngại về sự an toàn cho người kê khai tài sản, thu nhập. Vì vậy mà cho đến nay, luật mới chỉ có các quy định công khai bản kê khai tại nơi làm việc và đối tượng cũng như phạm vi công khai cũng khá hạn hẹp, chủ yếu có tính chất nội bộ. Đây rõ ràng là một hạn chế trong hệ thống quy định của pháp luật. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới về vấn đề này trong việc quản lý tiếp cận thông tin về tài sản của công chức cho chúng ta nhiều gợi ý tốt và có thể học hỏi.
Trách nhiệm giải trình là yếu tố quan trọng và được nói đến rất nhiều trong thời gian gần đây. Công ước của Liên hợp quốc cũng đề cập đến vấn đề này như một trong những giải pháp phòng ngừa tham nhũng. Đây là một khái niệm đã quen dùng nhưng thực ra nội hàm của nó còn chưa thực sự thống nhất.
Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/08/2013 quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn được giao, đưa ra khái niệm về giải trình như sau: Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó (Khoản 1, Điều 3 của Nghị định).
Có thể thấy, quan niệm về trách nhiệm giải trình còn khá hạn hẹp và chủ yếu vào những mối quan hệ trực tiếp với công chúng của cơ quan công quyền (trách nhiệm giải trình hành chính). Trách nhiệm giải trình cần được hiểu một cách rộng hơn như là một loại trách nhiệm có tính chất chính trị - pháp lý của cả nền công vụ trước xã hội, trước người dân khi thực hiện quyền lực của chính xã hội và người dân trao cho họ.
Dù cách hiểu thế nào đi chăng nữa thì rõ ràng trách nhiệm giải trình cũng là một yếu tố quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực, góp phần tích cực vào việc đấu tranh chống lại sự lạm quyền, tham nhũng.
Quản trị tốt có thể được coi là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng có hiệu quả bền vững. Nếu như kiểm soát quyền lực là yếu tố mang tính chất vĩ mô, bao trùm, trong đó việc thiết lập một cơ chế kiểm soát là vấn đề phụ thuộc vào các yếu tố có tính chất chính trị thì quản trị tố mang nhiều yếu tố có tính chất kỹ trị được thừa nhận rộng rãi.
PGS.TS Vũ Công Giao đã phân tích về mối quan hệ giữa quản trị tốt với phòng chống tham nhũng và cho rằng các nguyên tắc của quản trị tốt như công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình… Đồng thời, cũng là những yêu cầu, biện pháp nền tảng trong phòng chống tham nhũng. Công ước của Liên hiệp quốc về Chống tham nhũng (UNCAC) có nhiều điều khoản liên quan đến các nguyên tắc của quản trị tốt, cụ thể như sau:
- Điều 5 (Chính sách và hành động phòng chống tham nhũng) yêu cầu các quốc gia thành viên phải xây dựng, thực hiện hoặc duy trì các chính sách chống tham nhũng mà phải thúc đẩy sự tham gia của xã hội và thể hiện nguyên tắc nhà nước pháp quyền, quản lý đúng đắn việc công và tài sản công, tính liêm khiết, minh bạch và trách nhiệm.
- Điều 7 (Khu vực công) quy định mỗi quốc gia thành viên phải nỗ lực ban hành, duy trì và củng cố chế độ tuyển dụng, thuê, sử dụng, đề bạt và hưu trí đối với công chức dựa trên các nguyên tắc hiệu quả, minh bạch và tiêu chí khách quan như khả năng xuất sắc, công minh và năng lực.
- Điều 9 (Mua sắm công và quản lý tài chính công) yêu cầu mỗi quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp cần thiết để xây dựng được các cơ chế mua sắm phù hợp dựa trên sự minh bạch, cạnh tranh và tiêu chí khách quan trong khâu ra quyết định, giúp phòng ngừa tham nhũng có hiệu quả.
- Điều 10 (Báo cáo công khai) yêu cầu các quốc gia thành viên phải áp dụng các biện pháp cần thiết để tăng cường minh bạch trong quản lý hành chính công, kể cả trong hoạt động tổ chức, thực hiện chức năng và ra quyết định.
- Điều 12 (Khu vực tư) yêu cầu các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp để thúc đẩy minh bạch giữa các tổ chức tư nhân, khi thích hợp áp dụng cả các biện pháp nhận dạng thể nhân và pháp nhân tham gia thành lập và quản lý công ty.
- Điều 13 (Tham gia của xã hội) yêu cầu các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp thích hợp, nhằm thúc đẩy sự tham gia chủ động của các cá nhân và tổ chức ngoài khu vực công như xã hội dân sự, các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức cộng đồng, vào công tác phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng. Sự tham gia đó cần được tăng cường thông qua các biện pháp như: (a) Tăng cường tính minh bạch trong các quy trình ra quyết định, thúc đẩy sự đóng góp của công chúng vào các quy trình ra quyết định; (b) Đảm bảo cho công chúng được tiếp cận thông tin một cách hiệu quả; (c) Tổ chức các hoạt động thông tin cho công chúng góp phần đấu tranh không khoan nhượng chống tham nhũng, cũng như các chương trình giáo dục công chúng, bao gồm cả chương trình giảng dạy trong nhà trường và trường đại học; (d) Tôn trọng, tăng cường và bảo vệ sự tự do tìm kiếm, nhận, xuất bản và tuyên truyền thông tin về tham nhũng(2).
2. Tạo ra những giá trị của một nền công vụ liêm chính, một xã hội liêm chính phi tham nhũng trong đó các giá trị đạo đức được đề cao
Xét về khía cạnh đạo đức và văn hóa thì tham nhũng có nguồn gốc sâu xa từ lòng tham. Mặc dù một thiết chế kiểm soát quyền lực có hiệu qủa là điều vô cùng quan trọng nhưng sự “tự kiểm soát” của mỗi con người dưới tác động của những quy tắc xử sự mang tính đạo đức xã hội cũng không hề bị xem nhẹ. Thực tế đã chỉ ra rằng một nền tảng đạo đức xã hội bền vững và một nền giáo dục tốt sẽ góp phần vô cùng quan trọng trong việc tạo lập trật tự xã hội, giảm trừ các thói hư tật xấu ngay chính trong cơ quan, tổ chức và những cá nhân thực thi quyền lực. Điều đó giải thích vì sao càng ngày người ta càng coi trọng các biện pháp giáo dục đạo đức, sự liêm chính trong mỗi con người, từ một người công chức bình thường đến một quan chức thực thi quyền lực, coi đó như là những trụ cột không thể thiếu để tạo dựng một xã hội minh bạch, cơ sở của sự phát triển bền vững và phi tham nhũng. Đây cũng là một nội dung rất được quan tâm trong khi hoạch định chính sách, chiến lược phòng chống tham nhũng ở hầu khắp các nước trên thế giới và Việt Nam cũng không phải là một ngoại lệ. Chỉ thị số 10/CT-TTg ngày 12/6/2013 về việc đưa nội dung phòng, chống tham nhũng vào giảng dạy tại các cơ sở giáo dục, đào tạo từ năm học 2013 - 2014 có thể coi là một trong những biểu hiện cụ thể điều này.
Pháp luật hay đạo đức chẳng qua đều là các quy tắc xử sự mà xã hội mong muốn mọi thành viên thực hiện. Sự khác nhau giữa đạo đức và pháp luật cũng chủ yếu chỉ bằng phương pháp tác động mà thôi. Pháp luật buộc người ta phải làm, nếu không làm thì sẽ dùng biện pháp trừng phạt, cưỡng bức trong khi đạo đức khuyên nhủ người ta những điều nên làm, nếu không làm thì sẽ bị phê phán bởi công luận, bởi cộng đồng. Sự tác động của pháp luật nhanh hơn, trực tiếp hơn, sự tác động của các quy phạm đạo đức thì chậm chạp hơn nhưng bền bỉ và vững chắc hơn. Người ta có các hành xử đúng có thể do tác động từ yếu tố bên ngoài (pháp luật) hay do chính những yếu tố xuất phát từ nhận thức bên trong (đạo đức). Thông thường thì cái gì nội tại bao giờ cũng có tính bền vững hơn. Người Trung Quốc đã có lý khi nói rằng: Cần lấy pháp trị gần và lấy đức trị xa. Nói như vậy để thấy được ý nghĩa của các biện pháp giáo dục chính trị, tư tưởng, đạo đức trong số các giải pháp phòng, chống tham nhũng. Vai trò lớn nhất của đạo đức là để điều chỉnh hành vi của con người trong xã hội.
Đạo đức của những người nắm giữ và thực thi quyền lực lại càng trở nên quan trọng khi nó có ảnh hưởng và sự tác động rộng lớn hơn đối với xã hội. Hành vi sai trái của những người nắm giữ quyền lực tai hại gấp nhiều lần những thành viên khác trong xã hội. Chính vì vậy, đạo đức công vụ luôn được đề cao như một đòi hỏi tất yếu của một nền công vụ liêm chính, phi tham nhũng.
Ở Việt Nam với đặc điểm Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, thông qua đường lối chính sách và đảng viên của mình trong bộ máy nhà nước, thì đạo đức công vụ gắn liền với đạo đức của người cán bộ đảng viên và thường được gọi là đạo đức cách mạng. Nhận thức tầm quan trọng của đạo đức, Đảng và Nhà nước Việt Nam luôn coi trọng công tác giáo dục đạo đức tư cách người cán bộ, đảng viên. Đó là lý do vì sao Việt Nam thường xuyên có các cuộc vận động xây dựng chỉnh đốn Đảng nhằm nâng cao đạo đức cán bộ, đảng viên, các cuộc vận động về trách nhiệm nêu gương, đề cao việc tu dưỡng rèn luyện đạo đức cách mạng.
Nhìn một cách tổng quát thì đấu tranh chống tham nhũng là đấu tranh với thói hư tật xấu, căn bệnh bẩm sinh của quyền lực thực chất là việc chống lại sự lợi dụng quyền lực để mưu lợi cá nhân, chống lại sự tha hoá của những người thực thi quyền lực, vốn mang trong mình lòng tham cố hữu của con người đã trỗi dậy khi cơ hội quyền lực mang đến cho họ. Điều đó dẫn đến cách tiếp cận chủ yếu trong quan điểm đấu tranh chống tham nhũng hiện nay của chúng ta khi nó được nhìn nhận như là một vấn đề nan giải cần được thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp vừa có tính trước mắt vừa có tính lâu dài nhằm tạo lập ra một nền quản trị hiệu quả, liêm chính và minh bạch, không có chỗ cho tham nhũng tồn tại và phát triển thay vì hy vọng có thể “tiêu diệt” nạn tham nhũng trong một sớm một chiều./.
TS. Đinh Văn Minh
Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra - TTCP
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Chú thích:
(1) Điều 2 Hiến pháp 2013;
(2) http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/36119/Mot_so_van_de_ly_luan_ve_quan_tri_tot.