Trên thực tế, việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính ít xảy ra so với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Sở dĩ có tình trạng này là do nội dung kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính thường liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, có nội dung và phạm vi rộng, nhiều khi liên quan đến trách nhiệm của tập thể, nhiều cơ quan, tổ chức, trong chừng mực nào đó còn liên quan đến sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên.
1. Quy định của pháp luật về khiếu nại đối với kết luận thanh tra
Luật Thanh tra 2010 quy định quyền của đối tượng thanh tra, theo đó, đối tượng thanh tra có quyền:“…Khiếu nại về kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại”[1]. Trên cơ sở quy định của Luật Thanh tra 2010, Nghị định 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra quy định về giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra như sau:“…Khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra khi có căn cứ cho rằng kết luận, quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thì Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã có kết luận hoặc quyết định xử lý có trách nhiệm xem xét, giải quyết.
Trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý, Thủ trưởng cơ quan thanh tra đã giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại thì việc giải quyết được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”[2].
Theo quy định nêu trên, Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã có kết luận hoặc quyết định xử lý về thanh tra có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Quy định này cũng tương tự như thẩm quyền giải quyết trong khiếu nại hành chính, đó là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyết định hành chính bị khiếu nại thì người đứng đầu cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lần hai lên cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại.
Trên thực tế, việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính ít xảy ra so với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra chuyên ngành. Sở dĩ có tình trạng này là do nội dung kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính thường liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, có nội dung và phạm vi rộng, nhiều khi liên quan đến trách nhiệm của tập thể, nhiều cơ quan, tổ chức, trong chừng mực nào đó còn liên quan đến sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên. Việc xử lý đối với kết luận thanh tra hành chính thông thường phải trải qua nhiều thủ tục khác nhau, để làm rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân có khuyết điểm, sai phạm thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải tổ chức kiểm điểm, họp hội đồng để đưa ra hình thức kỷ luật. Trong trường hợp này, nếu có khiếu nại thì đối tượng thanh tra khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, chứ không phải khiếu nại đối với kết luận thanh tra. Còn nội dung kết luận thanh tra chuyên ngành thường là vấn đề về chuyên môn, nghiệp vụ, nội dung rõ ràng, cụ thể, có khi chưa ra quyết định xử phạt đã gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng thanh tra nên việc khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra chuyên ngành là phổ biến hơn.
2. Một số vấn đề đặt ra về khiếu nại đối với kết luận thanh tra
Thứ nhất, về cơ sở khoa học quy định quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra
Trong các văn bản pháp luật quy định về thanh tra từ trước đến nay không đưa ra định nghĩa về kết luận thanh tra mà chỉ quy định về nội dung của kết luận thanh tra tại Điều 50 Luật Thanh tra 2010. Về mặt hình thức, kết luận thanh tra là một văn bản hành chính do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Văn bản này được ban hành dựa trên một quá trình làm việc của Đoàn thanh tra để đánh giá, kết luận và kiến nghị xử lý về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra. Nội dung của kết luận thanh tra là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý và chỉ đạo tổ chức thực hiện những nội dung được nêu trong kết luận thanh tra.
Trong hoạt động quản lý, kết luận thanh tra là một văn bản có vai trò quan trọng, là căn cứ, cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý; sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Đây chính là đặc điểm làm cho Kết luận thanh tra khác với các văn bản khác về thanh tra, đồng thời cũng có sự khác biệt với các văn bản liên quan đến việc tổ chức, thực hiện, quản lý những vấn đề kinh tế - xã hội của các cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, những đặc tính của kết luận thanh tra nêu trên mới chỉ phản ánh về nội dung, hình thức của kết luận thanh tra, chưa xác định rõ về tính chất pháp lý của kết luận thanh tra. Về nguyên tắc, muốn xác định được kết luận thanh tra có phải là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không phải xác định được bản chất pháp lý của nó. Cụ thể là xác định kết luận thanh tra có phải là quyết định hành chính không. Hiện nay, có một số văn bản pháp luật đưa ra khái niệm về quyết định hành chính và chúng ta cần phải xem xét liệu kết luận thanh tra có phải là quyết định hành chính hay không.
Theo Luật Khiếu nại 2011, Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể[3]. Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần hoặc một số đối tượng cụ thể[4].
Hai văn bản trên đã đưa ra khái niệm rõ ràng về quyết định hành chính làm cơ sở để người dân, cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện hành chính được pháp luật quy định. Tuy nhiên, hai văn bản trên chưa xác định rõ tính chất pháp lý của quyết định hành chính là gì. Đó là văn bản áp dụng pháp luật, văn bản quản lý nhà nước (công văn, quyết định cá biệt...) hay một dạng văn bản khác nhằm phân biệt nó với các văn bản đang tồn tại trong nền hành chính hiện nay.
Dự thảo Luật ban hành quyết định hành chính do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo có đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính, “Quyết định hành chính[u1] là văn bản áp dụng pháp luật do cơ quan, người có thẩm quyền được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật này ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm giải quyết vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một, một số đối tượng xác định hoặc nhằm giải quyết một vấn đề liên quan đến lợi ích cộng đồng, được nhà nước bảo đảm thực hiện[5]”. Đây là lần đầu tiên có một định nghĩa xác định được rõ tính chất pháp lý của quyết định hành chính, đó là văn bản áp dụng pháp luật.
Bên cạnh đó, việc xác định một văn bản là quyết định hành chính phải dựa vào bản chất của nó, cụ thể là các yếu tố cơ bản sau:
- Quyết định hành chính mang tính quyền lực Nhà nước: Tính quyền lực nhà nước trước hết thể hiện ở chỗ quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau. Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước còn được thể hiện ở việc đảm bảo thi hành các quyết định hành chính trong thực tế. Bởi lẽ về nguyên tắc, mọi quyết định hành chính đều phải được thi hành, kể cả những quyết định có sự phản kháng từ phía đối tượng quản lý, có nghĩa là quyết định sẽ được đảm bảo bằng biện pháp cưỡng chế của nhà nước khi cần thiết.
- Tính pháp lý của quyết định hành chính: Quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí của nhà nước. Mặc dù khi ban hành quyết định, chủ thể quản lý hành chính có thể xem xét, lấy ý kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn đề có liên quan đến nội dung của quyết định nhưng ý kiến đó chỉ có giá trị tham khảo, nhằm giảm bớt khả năng nhìn nhận một cách phiến diện từ phía cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, trong quyết định hành chính, ý chí của nhà nước thể hiện một cách tập trung nhất. Do vậy, các quyết định do Nhà nước ban hành đều có những giá trị về mặt pháp lý.
- Được ban hành theo những hình thức và thủ tục do pháp luật quy định: Do đóng vai trò quan trọng và phạm vi ảnh hưởng của quyết định hành chính đối với đời sống xã hội, quyết định hành chính được ban hành theo những trình tự và thủ tục chặt chẽ được pháp luật quy định.
Căn cứ vào các đặc điểm của quyết định hành chính nêu trên, có thể khẳng định kết luận thanh tra (trong hoạt động thanh tra hành chính) không được coi là quyết định hành chính vì: (i) Không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể; (ii) Không thoả mãn yếu tố của tính quyền lực nhà nước – nghĩa là bắt buộc các chủ thể phải thi hành, nếu không thi hành sẽ bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế hoặc các biện pháp khác. Mặc dù pháp luật thanh tra có những quy định cụ thể về trách nhiệm xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước[6], trong đó có việc xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý sai phạm về kinh tế; xử lý, yêu cầu hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm pháp luật… Tuy nhiên, đây là trách nhiệm tổ chức “thực hiện” kết luận thanh tra, không phải trách nhiệm “thi hành” mang tính cưỡng chế. Vì bản chất hoạt động của cơ quan thanh tra là tham mưu, giúp việc cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Việc thực hiện kết luận thanh tra đến đâu, ở mức độ nào thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra chỉ có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra trên thực tế.
Như vậy, việc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xem xét kết luận thanh tra và ra quyết định xử lý cụ thể là một thủ tục bắt buộc sau thanh tra. Thủ tục này đã cho thấy rõ kết luận thanh tra không thể thay thế một quyết định cho dù nội dung của quyết định trùng với những nội dung mà kết luận thanh tra đã đề xuất. Rõ ràng, kết luận thanh tra xét về bản chất là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước tổ chức thực hiện kết luận thanh tra. Giá trị pháp lý của kết luận thanh tra thể hiện ở chỗ kết luận thanh tra là một căn cứ, cơ sở quan trọng đối với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước sẽ xem xét kết luận của cơ quan thanh tra, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật[7]. Kết luận thanh tra là căn cứ để người có thẩm quyền thực hiện các hành vi pháp lý khác, nó không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hay chấm dứt quyền, nghĩa vụ, lợi ích của một chủ thể nhất định. Vì vậy, việc quy định quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra (trong hoạt động thanh tra hành chính) cần phải được cân nhắc để bảo đảm cơ sở pháp lý vững chắc.
Thứ hai, về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Trong hoạt động thanh tra, thẩm quyền ra quyết định thanh tra được quy định cho hai chủ thể: Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và Thủ trưởng cơ quan thanh tra. Xét về bản chất, việc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra không khác với Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra, có chăng chỉ khác nhau khi tổ chức thực hiện. Đó là quyết định thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành sẽ dễ được đối tượng thanh tra chấp hành hơn, thực hiện có hiệu quả hơn. Trên thực tế, việc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra chủ yếu ở Thanh tra huyện, Thanh tra sở, nếu ở Thanh tra tỉnh là thành lập các Đoàn thanh tra liên ngành. Vì vậy, việc ai là người ra quyết định thanh tra thì hoạt động thanh tra cũng đều do Đoàn thanh tra thực hiện, nhiệm vụ, quyền hạn của các thành viên Đoàn thanh tra không thay đổi, trong khi bản thân người ra quyết định thanh tra không trực tiếp tiến hành thanh tra.
Tuy nhiên, theo Luật Khiếu nại 2011, trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các chủ thể là khác nhau, được xác định theo thứ bậc hành chính. Nếu là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ra quyết định thanh tra thì họ là người giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính của mình (lần một) và việc giải quyết khiếu nại lần hai thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp. Nếu là Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định thanh tra, thì họ là người giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra do mình ban hành (lần một) và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Điều đó cho thấy, việc giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra (xét về bản chất có nội dung giống nhau) lại do hai cấp khác nhau giải quyết và điều đó có thể dẫn đến kết quả giải quyết là khác nhau, tạo ra sự bất bình đẳng đối với đối tượng thanh tra.
3. Kiến nghị
Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định về quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra trong Luật Thanh tra 2010
Luật Thanh tra 2010 cần phải quy định rõ về giá trị pháp lý của kết luận thanh tra, cụ thể là giá trị pháp lý của từng loại kết luận thanh tra (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) để từ đó làm cơ sở cho việc quy định quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra. Đối với kết luận thanh tra của hoạt động thanh tra hành chính thì cần quy định đây là một dạng văn bản quản lý nhà nước, nội dung của kết luận nhằm đánh giá, nhận xét việc chấp hành chính sách, pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức. Kết luận thanh tra hành chính phải qua khâu tổ chức thực hiện của các chủ thể có thẩm quyền mới trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra. Vì vậy, kết luận thanh tra hành chính không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Đối với kết luận thanh tra của hoạt động thanh tra chuyên ngành: nội dung, tính chất của hoạt động thanh tra quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó nên nó trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, hay chấm dứt quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, trực tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra mà nhiều khi không cần qua khâu ban hành quyết định xử lý về thanh tra nên việc quy định kết luận thanh tra chuyên ngành là đối tượng của khiếu nại hành chính là phù hợp.
Thứ hai, quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra chuyên ngành
- Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra cần được quy định cụ thể theo hướng: cơ quan, đơn vị chủ trì cuộc thanh tra sẽ giải quyết khiếu nại lần đầu nếu kết luận thanh tra có khiếu nại (kể cả trường hợp kết luận thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành); khiếu nại lần hai sẽ do cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp giải quyết.
- Xác định căn cứ làm cơ sở khiếu nại: Việc xác định kết luận thanh tra là trái pháp luật làm cơ sở để khiếu nại phải dựa trên những căn cứ cụ thể như: nội dung kết luận thanh tra được ban hành không phù hợp với quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định khác của Nhà nước; Kết luận, kiến nghị thanh tra về lĩnh vực mà pháp luật không cho phép hoặc vượt quá phạm vi quyền hạn được giao; Kết luận thanh tra được ban hành không đúng thẩm quyền theo quy định của Luật Thanh tra; Kết luận thanh tra ban hành không bảo đảm trình tự, thủ tục theo quy định...
- Xác định các thiệt hại do kết luận thanh tra gây ra: Các loại thiệt hại gây ra được xác định là những tổn thất thực tế về mặt vật chất, tinh thần mà đối tượng thanh tra phải gánh chịu hoặc có nguy cơ tất yếu xảy ra thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần nếu các đánh giá, kết luận và kiến nghị thanh tra trái pháp luật đó không được ngăn chặn kịp thời. Các đánh giá, kết luận và kiến nghị thanh tra được xác định là nguyên nhân trực tiếp hoặc nguyên nhân có ý nghĩa quyết định đối với thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra.
- Quy định cụ thể các trường hợp không thụ lý giải quyết: Theo đó, các trường hợp như: Khiếu nại không do đối tượng được thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra; Đối tượng thanh tra thực hiện việc khiếu nại không phải là cơ quan, đơn vị có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi kết luận thanh tra mà mình khiếu nại; Không chứng minh rõ nội dung kết luận, kiến nghị trong kết luận thanh tra có căn cứ trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra; Không xác định được thiệt hại gây ra có nguyên nhân từ kết luận, kiến nghị trái pháp luật được xác định là nguyên nhân trực tiếp hoặc nguyên nhân có ý nghĩa quyết định đối với thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra; Thời hiệu khiếu nại kết luận thanh tra đã hết./.
Lê Văn Đức - Viện Khoa học Thanh tra
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Khoản 1, Điều 57 Luật thanh tra 2010.
[2] Điều 73 Nghị định 86/2011/NĐ-CP về giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra.
[3] Khoản 8, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011
[4] Khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015.
[5] Điều 3, Dự thảo Luật Ban hành quyết định hành chính.
[6] Điều 40 Luật Thanh tra 2010.
[7] Đề tài khoa học cấp bộ “Báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra – Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Thanh tra Chính phủ, 2010.
[u1]Theo DT Luật tố tụng hành chính