Quyền trong hoạt động thanh tra mang tính chất của quyền hành pháp

Mặc dù, Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt quy định những quyền hạn rộng lớn, trong đó có cả những quyền tư pháp (như hỏi chứng, đình chức, bắt giam, truy tố…) nhưng thực ra, đó là Ban Thanh tra đặc biệt, ra đời trong hoàn cảnh đặc biệt, nên cần được trao những quyền hạn đặc biệt. Còn ở những giai đoạn sau này, về bản chất của thanh tra, theo quan điểm của Hồ Chủ tịch, thanh tra phải gắn liền với quản lý, thanh tra là tai mắt của người quản lý, góp phần cho công tác quản lý có hiệu quả, hiệu lực hơn.

Việc trao cho cơ quan thanh tra những quyền hạn gì cũng không nằm ngoài những nguyên tắc chung trong xây dựng tổ chức bộ máy Nhà nước nói trên. Những quyền hạn được trao cho các cơ quan thanh tra phải xuất phát từ vị trí, vai trò, đặc điểm và yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể.

Đối với các nước có chế độ chính trị, cơ chế thực hiện quyền lực khác nhau sẽ dẫn đến việc xây dựng tổ chức bộ máy Nhà nước khác nhau, chính điều này cũng dẫn đến sự khác nhau về vị trí, vai trò, tổ chức, hoạt động thanh tra trong cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước. Chẳng hạn như ở những nước xây dựng tổ chức bộ máy theo học thuyết “tam quyền phân lập” với sự phân chia quyền lực thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp một cách cứng rắn thì các quốc gia này thiết kế tổ chức thanh tra thuộc cơ quan Nghị viện.

Đối với Việt Nam, do đặc điểm về thể chế chính trị không có sự phân chia quyền lực Nhà nước, mà tất cả quyền lực Nhà nước đều thuộc về nhân dân lao động, có sự phân công, phân nhiệm rành mạch cho các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Trong khi đó, với những đặc điểm, điều kiện về kinh tế - xã hội, truyền thống pháp lý thì thanh tra của Việt Nam cần phải được đặt thuộc khối các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp. Các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ có thể thực hiện được sứ mệnh quản lý, điều hành khi nắm bắt được nhiệm vụ và thực hiện những nhiệm vụ đó thông qua hoạt động của các cơ quan chức năng của mình. Hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính quyền lực Nhà nước và tính tập trung cao về thứ bậc hành chính. Do đó, chỉ có đặt trong cơ quan hành pháp, tác dụng của thanh tra mới được phát huy và phù hợp với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động quản lý.

Hoạt động thanh tra phục vụ cho quá trình quản lý bằng việc thực hiện các nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Thông qua đó, giúp cho cơ quan quản lý Nhà nước thấy được tình hình hoạt động của các cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân thuộc phạm vi quản lý của mình. Trên cơ sở đó để các cơ quan quản lý Nhà nước chấn chỉnh, xử lý kịp thời các vi phạm. Đồng thời, hoạt động thanh tra còn xem xét tính đúng đắn của cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm phát hiện những sơ hở, bất cập, chồng chéo để kiến nghị với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định mới phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Vì vậy, quyền của các cơ quan có chức năng thanh tra nói chung và quyền của các chủ thể thanh tra trong hoạt động thanh tra nói riêng do phạm vi, tính chất và thực hiện trong khuôn khổ quyền hành pháp quy định và trao cho.

Quyền thanh tra với những đặc điểm, tính chất của quyền hành pháp chi phối, quyết định có thể được coi là một loại quyền năng pháp lý được pháp luật trao cho các tổ chức thanh tra và người tiến hành thanh tra để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức thanh tra đó. Đây là những quyền mà chủ thể thanh tra - thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thanh tra, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra và công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành - nhân danh Nhà nước, nhân danh pháp luật buộc đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện các yêu cầu, kiến nghị hoặc các quyết định về thanh tra. Thực chất đây là những quyền nhằm bảo đảm cho các chủ thể thanh tra có đủ điều kiện, khả năng để hoàn thành nhiệm vụ, duy trì trật tự, kỷ cương  xã hội và bảo đảm những quyền cơ bản của con người.

Nói đến quyền hành pháp có thể hiểu một cách đơn giản nhất đó là quyền thi hành pháp luật và cả việc quản lý, điều hành, lãnh đạo các hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Quyền hành pháp có 2 tính chất cơ bản là tính chất chấp hành và tính chất hành chính, trong đó tính chấp hành (tính chất thi hành pháp luật) của hành pháp là khả năng làm cho pháp luật được thực hiện trên thực tế bằng sức mạnh của Nhà nước, hay nói cách khác là khả năng đưa pháp luật vào đời sống của các cơ quan nắm giữ quyền hành pháp. Ngoài tính chất chấp hành, quyền hành pháp còn hàm chứa tính chất hành chính, đó là hoạt động quản lý, điều hành và phục vụ trên tất cả các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội. Tính hành chính làm cho quyền hành pháp có tính độc lập tương đối, có khả năng phát huy được tính chủ động, sáng tạo của mình trong việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Đây là điểm căn bản không chỉ quy định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra mà còn là luận điểm quan trọng để pháp luật trao cho thanh tra những quyền hạn nhất định trong quá trình thực hiện chức năng thanh tra, trên cơ sở đó phân biệt với quyền hạn của các cơ quan Nhà nước khác, chẳng hạn như các cơ quan tiến hành tố tụng. Với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử là phải xem xét, xử lý đúng pháp luật đối với người có hành vi vi phạm pháp luật đến mức độ phải truy cứu trách nhiệm hình sự, các cơ quan tiến hành tố tụng được trao cho những quyền hạn như quyền khởi tố vụ án hình sự, quyền khởi tố bị can, quyền bắt, khám xét hoặc trưng cầu giám định… chỉ khi pháp luật (Bộ luật Tố tụng Hình sự) trao cho cơ quan tố tụng các quyền hạn này mới đảm bảo cho các cơ quan đó thực hiện được những chức năng, nhiệm vụ mà pháp luật giao.

Căn cứ tính chất của quyền trong hoạt động thanh tra, chúng ta có thể phân loại thành 4 nhóm quyền chủ yếu, bao gồm quyền yêu cầu, quyền quyết định, quyền kiến nghị và quyền kết luận, kiến nghị sau thanh tra, cụ thể:

* Quyền yêu cầu

Trong quá trình thanh tra, khi xét thấy cần thiết, thủ trưởng các cơ quan thanh tra, thủ trưởng các cơ quan quản lý Nhà nước mà trực tiếp là người ra quyết định thanh tra; trưởng đoàn thanh tra; thành viên đoàn thanh tra; người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được quyền đưa ra các yêu cầu, đòi hỏi với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện một hoặc một số công việc nhất định trong khuôn khổ pháp luật quy định để thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Chẳng hạn, quyền yêu cầu cung cấp các thông tin, tài liệu, báo cáo, giải trình; yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, giải trình; yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật... nhằm làm rõ nội dung thanh tra, phục vụ cho việc đánh giá, kết luận cuộc thanh tra.

Ảnh minh họa

Với tính chất là quyền yêu cầu từ phía cơ quan thanh tra, được nhân danh quyền lực Nhà nước đưa ra các yêu cầu này theo quy định của Luật Thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có nghĩa vụ phải chấp hành các yêu cầu này một cách nghiêm túc, trong trường hợp chưa thực hiện được các yêu cầu từ phía cơ quan thanh tra phải báo cáo rõ lý do khách quan chưa thực hiện được, cam kết việc thực hiện các yêu cầu này trong thời hạn mà đoàn thanh tra và pháp luật cho phép. Trong trường hợp cố tình không đáp ứng các yêu cầu từ phía đoàn thanh tra, cơ quan thanh tra thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân đó có nghĩa vụ phải thực hiện.

Theo quy định của Luật Thanh tra, các quyền thuộc nhóm quyền yêu cầu của các chủ thể thanh tra, gồm có:

- Yêu cầu đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra.

- Yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo bằng văn bản, giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra.

- Yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý.

- Yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phải phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra tẩu tán tài sản, không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản của thủ trưởng cơ quan thanh tra Nhà nước hoặc của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước.

- Yêu cầu đối tượng thanh tra xuất trình giấy phép, đăng ký kinh doanh, chứng chỉ hành nghề (thanh tra chuyên ngành).

- Yêu cầu trưng cầu giám định về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra.

- Yêu cầu xử lý hành vi không thực hiện các yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra.

* Quyền quyết định

Trong quá trình thanh tra, để việc tiến hành thanh tra đảm bảo thực hiện đúng mục đích, yêu cầu đặt ra và kịp thời xử lý những vi phạm được phát hiện qua thanh tra, pháp luật trao cho những chủ thể thanh tra, bao gồm thủ trưởng các cơ quan Nhà nước, thủ trưởng các cơ quan thanh tra, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra và công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được quyền sử dụng các quyền thuộc nhóm quyền quyết định. Đặc điểm của nhóm quyền này thể hiện tính quyền uy của chủ thể thanh tra đưa ra một hoặc một số mệnh lệnh có tính bắt buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có nghĩa vụ phải chấp hành. Chủ thể thanh tra thực hiện các quyền quyết định này phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước cấp trên của mình về việc ra các quyết định, nếu ra quyết định sai phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật, bởi lẽ khi ban hành và tổ chức thực hiện các quyền quyết định này sẽ ảnh hưởng tới quyền lợi, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự tác động bởi quyết định đó.

Theo Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, các quyền thuộc nhóm quyền quyết định, bao gồm:

- Quyết định thanh tra.

- Quyết định niêm phong tài liệu của đối tượng thanh tra.

- Quyết định kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra.

- Quyết định tạm đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

- Quyền quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát bởi hành vi trái pháp luật gây ra.

- Quyết định xử phạt vi phạm hành chính.

- Quyền quyết định chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra.

* Quyền kiến nghị

Đây là quyền của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra nếu phát hiện thấy việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra hoặc cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra thì kiến nghị người có thẩm quyền thực hiện.

Khác với quyền yêu cầu, cơ sở khoa học đặt ra cho việc xác định đây là quyền kiến nghị bởi lẽ thẩm quyền quyết định những nội dung của quyền này như tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu, xử lý đối với cán bộ là thuộc về cơ quan có thẩm quyền. Vì vậy, thanh tra chỉ có quyền kiến nghị để những người này thực hiện các kiến nghị đó theo quy định của pháp luật.

Theo Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn, các quyền thuộc nhóm quyền kiến nghị, bao gồm:

- Kiến nghị tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra Nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra.

- Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra.

- Kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

* Quyền kết luận, kiến nghị sau thanh tra

Kết thúc thanh tra, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra và công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải đưa ra các đánh giá, nhận xét, kết luận về nội dung thanh tra, đồng thời kiến nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền các biện pháp xử lý. Pháp luật đã có quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể thanh tra trong thực hiện quyền kết luận, kiến nghị này và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về những kết luận, kiến nghị của mình.

Theo Luật Thanh tra, các nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, các quyền kết luận, kiến nghị bao gồm:

- Kết luận thanh tra.

- Kiến nghị xử lý kết quả thanh tra (kiến nghị xử lý về kinh tế, hành chính, hình sự).

Trong các quyền nêu trên, quyền kết luận về nội dung thanh tra là một trong những quyền cơ bản, quan trọng của người ra quyết định thanh tra. Nó phản ánh kết quả của cuộc thanh tra và sự nhận xét, đánh giá, kết luận về nội dung thanh tra của người ra quyết định thanh tra. Đồng thời, qua đó đưa ra các giải pháp xử lý đối với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tới nội dung thanh tra. Bên cạnh đó, quyền kiến nghị xử lý kết quả thanh tra của người ra quyết định thanh tra nhằm kiến nghị với cơ quan, tổ chức cá nhân có trách nhiệm trong việc xử lý kết quả thanh tra bao gồm kiến nghị xử lý về kinh tế, hành chính và hình sự (nếu có)./.

TS. Nguyễn Huy Hoàng

Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra