Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại . Căn cứ vào khái niệm nêu trên thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm người thực hiện nhiệm vụ thụ lý, xác minh, kết luận và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Vì vậy, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ngoài chủ thể theo quy định của Luật Khiếu nại, còn bao gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nhiệm vụ tham mưu, giúp việc trong việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết. Mỗi chủ thể này tham gia vào một công đoạn khác nhau theo chức năng, nhiệm vụ và sự phân công của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước.
1. Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại[1]. Căn cứ vào khái niệm nêu trên thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm người thực hiện nhiệm vụ thụ lý, xác minh, kết luận và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Vì vậy, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ngoài chủ thể theo quy định của Luật Khiếu nại, còn bao gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nhiệm vụ tham mưu, giúp việc trong việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết. Mỗi chủ thể này tham gia vào một công đoạn khác nhau theo chức năng, nhiệm vụ và sự phân công của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại chính là việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại vi phạm các điều cấm hoặc thực hiện không đúng trách nhiệm được giao thì phải bị xử lý theo quy định. Việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chính là biện pháp bảo đảm tính kỷ cương, kỷ luật hành chính trong hoạt động công vụ[2].
Về nguyên tắc, vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể là vi phạm pháp luật hành chính, vi phạm pháp luật hình sự, vi phạm pháp luật dân sự… Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập đến vi phạm pháp luật hành chính của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Trong thời gian qua, việc vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại diễn ra khá phổ biến, ở nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau. Theo báo cáo của Chính phủ, trong 3 năm (2011-2013) Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương đã tiến hành 11.545 cuộc thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo tại 28.264 tổ chức, đơn vị. Qua thanh tra phát hiện 996 đơn vị có vi phạm, kiến nghị kiểm điểm rút kinh nghiệm 748 tổ chức, 308 cá nhân; xử lý hành chính 48 tổ chức, 36 cá nhân[3]. Trong năm 2016, Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương đã tiến hành 1.536 cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo tại 3.091 cơ quan, tổ chức, đơn vị. Qua thanh tra phát hiện 601 đơn vị có vi phạm, kiến nghị kiểm điểm rút kinh nghiệm 562 tổ chức, 470 cá nhân; xử lý hành chính 11 cá nhân[4]. Năm 2017, Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương tiến hành 1.645 cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo tại 2.779 cơ quan, tổ chức, đơn vị. Qua thanh tra phát hiện 544 đơn vị có vi phạm, kiến nghị kiểm điểm rút kinh nghiệm 455 tổ chức, 568 cá nhân; xử lý hành chính 14 tổ chức, 17 cá nhân[5]. Trong số các vi phạm được phát hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm, các vi phạm sau đây diễn ra phổ biến trên thực tế:
- Vi phạm về thời hạn giải quyết: Vi phạm về thời hạn giải quyết khiếu nại là vi phạm phổ biến nhất của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Với thời hạn pháp luật quy định là 30 ngày (45 ngày trong trường hợp phức tạp) trong giải quyết lần một, nếu là những vụ việc khiếu nại đơn giản thì thời gian như trên là phù hợp. Nhưng với những vụ việc phức tạp thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thành lập Tổ công tác đi xác minh nội dung vụ việc, đối chiếu, đánh giá tài liệu, chứng cứ và phải thực hiện trình tự, thủ tục khác theo luật định (tiến hành giám định hồ sơ, tài liệu; xây dựng báo cáo kết quả xác minh; lấy ý kiến của các cơ quan chuyên môn; đề xuất ý kiến với Người giải quyết khiếu nại…). Vì vậy, trên thực tế việc vi phạm về thời hạn giải quyết khiếu nại là hành vi vi phạm phổ biến nhất của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
- Quy định về tổ chức đối thoại: Đối thoại là một trong những tác nghiệp quan trọng của hoạt động thanh tra và xác minh giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thu thập và củng cố những thông tin có giá trị chứng cứ để xác định sự thật của vụ việc như: nguyên nhân, điều kiện phát sinh vụ việc, trách nhiệm của từng người đến đâu; ai đúng, ai sai..; những điểm bất cập, sơ hở, thiếu sót của pháp luật, cũng như những ưu, khuyết điểm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong công tác quản lý cũng như trong việc chấp hành chính sách, pháp luật liên quan đến nội dung khiếu nại. Trong thực tiễn, việc thực hiện trách nhiệm đối thoại khi giải quyết khiếu nại lần hai vẫn chưa được thực hiện nghiêm túc theo đúng quy định của pháp luật, thể hiện ở việc người giải quyết khiếu nại lần hai không tổ chức đối thoại hoặc nếu có tổ chức thì không đúng thành phần, trình tự, thủ tục quy định.
- Ban hành công văn, thông báo thay thế cho quyết định giải quyết khiếu nại: Mặc dù pháp luật về khiếu nại đã quy định cụ thể về việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, đây được xác định là cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, là căn cứ để người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên trên thực tế, tình trạng ban hành công văn, thông báo thay thế cho quyết định giải quyết khiếu nại còn xảy ra ở nhiều nơi[6]. Việc ban hành thông báo thay cho quyết định giải quyết thể hiện sự thiếu trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại, hành vi này dẫn đến việc giải quyết không bảo đảm tính pháp lý, các cơ quan có thẩm quyền không thi hành được quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Bản chất của việc ban hành thông báo, công văn thay thế cho quyết định giải quyết là nhằm né tránh trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại.
- Không thụ lý vụ việc khiếu nại: Hành vi không thụ lý vụ việc khiếu nại chủ yếu xuất phát từ nhận thức của cán bộ làm công tác tiếp nhận, phân loại và xử lý đơn khiếu nại. Do không nhận thức chưa đầy đủ về bản chất pháp lý của quyết định hành chính dẫn tới cho rằng, quyết định hành chính phải là văn bản được ban hành với hình thức quyết định hành chính nên những văn bản được thể hiện dưới hình thức như: công văn, thông báo, kết luận… trong một số trường hợp do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể không được thụ lý giải quyết, gây ảnh hướng đến quyền khiếu nại của công dân. Mặc dù hiện tượng nêu trên không diễn ra phổ biến trong thực tiễn, nhưng việc không thụ lý giải quyết ảnh hưởng trực tiếp đến quyền của người khiếu nại.
Bên cạnh các hành vi phổ biến nêu trên, việc vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại còn thể hiện dưới các hành vi như: thiếu trách nhiệm, không giải quyết khiếu nại; làm sai lệch các thông tin, tài liệu, hồ sơ vụ việc khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu nại không bằng hình thức quyết định; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại; cố ý giải quyết khiếu nại trái pháp luật...
2. Với thực trạng vi phạm nêu trên, trong thời gian qua các cơ quan có thẩm quyền đã bước đầu xử lý một số tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật trong giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, việc xử lý vi phạm pháp luật về khiếu nại chủ yếu là hình thức kiểm điểm, rút kinh nghiệm; tỷ lệ cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật hành chính rất ít. Trên thực tế, việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn, vì Luật Khiếu nại chưa quy định rõ các hành vi vi phạm và chế tài xử lý cụ thể tương ứng, Điều 67, 68, Luật Khiếu nại mới chỉ xác định về đối tượng có hành vi vi phạm và nguyên tắc chung về xử lý hành vi vi phạm nên không thực hiện được. Mặt khác, pháp luật về khiếu nại hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể về chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm. Việc xử lý hành vi vi phạm của người giải quyết khiếu nại hiện áp dụng theo quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức.
Trong khi đó, pháp luật về khiếu nại chưa xác định được rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào các công đoạn của quy trình giải quyết khiếu nại. Trong quy trình giải quyết khiếu nại có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết: việc tiếp nhận đơn thư (thông qua bộ phận tiếp công dân); xác định thẩm quyền giải quyết; tiến hành thẩm tra, xác minh; tổ chức đối thoại; tham mưu việc ban hành quyết định giải quyết; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại; tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật... Mỗi công đoạn được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau với quy định khác nhau về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm trong quá trình giải quyết. Việc chưa cá thể hoá được các dạng vi phạm tương ứng với các chủ thể tham gia vào việc giải quyết một mặt dẫn tới cơ quan có thẩm quyền khó xác định trách nhiệm cá nhân, mặt khác cũng không nâng cao được trách nhiệm của từng chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết dẫn tới việc phát hiện và xử lý hành vi vi phạm trong giải quyết khiếu nại còn hạn chế.
Bên cạnh đó, năng lực, trình độ, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ tham mưu về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo còn hạn chế. Một số cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại còn yếu về chuyên môn, chưa nắm vững các quy định của pháp luật nên việc tham mưu trong giải quyết khiếu nại còn chưa chính xác dẫn đến tình trạng đơn thư chuyển lòng vòng, giải quyết không đúng thẩm quyền, chưa đúng trình tự, quy định của pháp luật dẫn đến khiếu kiện kéo dài, không được giải quyết dứt điểm. Tình trạng đùn đẩy, né tránh, giải quyết chưa hết thẩm quyền; chất lượng giải quyết còn nhiều sai sót; cá biệt ở một số địa phương còn xẩy ra tình trạng cố chấp với dân, gây bức xúc; thủ trưởng cơ quan hành chính một số nơi chưa làm tốt công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư, trong khi đó, đội ngũ cán bộ tham mưu, giúp việc cho thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại ở địa phương còn thiếu, chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ nên có những việc để chậm trễ hoặc làm chưa đến nơi đến chốn, dẫn đến người khiếu nại thêm bức xúc[7]. Cá biệt có nơi còn tâm lý ngại va chạm, né tránh, chỉ quan tâm giải quyết hết thẩm quyền mà chưa quan tâm giải quyết dứt điểm vụ việc[8]. Cán bộ được giao tham mưu giải quyết khiếu nại chưa quan tâm, dành nhiều thời gian, công sức nghiên cứu, đánh giá vụ việc; chưa tiến hành xác minh rõ ràng, cặn kẽ tài liệu, chứng cứ để tham mưu giải quyết dẫn đến việc áp dụng pháp luật trong quá trình giải quyết chưa đúng, việc thực hiện trình tự, thủ tục chưa đầy đủ. Trong quá trình tổ chức thực hiện, phát hiện có những vụ việc có sai sót, bất hợp lý, chưa phù hợp với thực tiễn, cần phải chỉnh sửa hoặc áp dụng bổ sung chính sách hỗ trợ... nhưng chưa có biện pháp tháo gỡ hoặc có tư tưởng bảo thủ, không muốn thay đổi quyết định giải quyết[9].
3. Để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, bên cạnh các giải pháp về hoàn thiện chính sách, pháp luật về nội dung là nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại, thì việc nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó có việc xử lý nghiêm hành vi vi phạm pháp luật là giải pháp quan trọng và cần thiết, cụ thể như sau:
- Thứ nhất, giải pháp về hoàn thiện pháp luật:
+ Tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định về quy trình giải quyết khiếu nại tập trung vào những vấn đề sau: Quy định cơ chế linh hoạt trong việc tổ chức đối thoại khi giải quyết khiếu nại lần hai (trường hợp nào được ủy quyền cho cơ quan thẩm tra xác minh tổ chức đối thoại; trường hợp nào giao cho cấp phó đối thoại; trường hợp nào người giải quyết khiếu nại phải trực tiếp đối thoại...); quy định thời hạn tiến hành giải quyết khiếu nại theo hướng tăng thời gian giải quyết đối với những vụ việc phức tạp, những vụ việc liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều cơ quan cần phải tiến hành thẩm tra, xác minh, giám định; quy định cụ thể thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào từng công đoạn của quá trình giải quyết nhằm xác định rõ đâu là trách nhiệm của cơ quan tham mưu, đâu là trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết, đâu là trách nhiệm của cơ quan có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật... nhằm xác định được đúng trách nhiệm của từng chủ thể trong hoạt động giải quyết khiếu nại.
+ Bổ sung quy định cụ thể về việc xử lý hành vi vi phạm pháp Luật Khiếu nại và chế tài xử lý đối với các nhóm chủ thể vi phạm như: Người giải quyết khiếu nại, người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại; bổ sung quy định cụ thể về xử lý hành vi vi phạm, trong đó xác định rõ các hành vi vi phạm, nguyên tắc xử lý, hình thức xử lý đối với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung khiếu nại, người có trách nhiệm tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại.
- Thứ hai, giải pháp về tổ chức thực hiện:
+ Tăng cường công tác thanh tra trách nhiệm của người đứng đầu trong việc thực hiện Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tiếp công dân; làm rõ trách nhiệm để xử lý nghiêm minh, kịp thời đối với cán bộ, công chức sai phạm, thiếu trách nhiệm.
+ Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ, năng lực, kỹ năng nghiệp vụ trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại; đề cao trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong việc tiếp công dân, đối thoại với công dân, giải quyết kịp thời ngay tại cấp cơ sở. Bố trí cán bộ làm công tác tiếp công dân và tham mưu giải quyết khiếu nại có tâm huyết, tinh thông nghiệp vụ, có khả năng hướng dẫn, giải thích, thuyết phục để công dân hiểu và chấp hành đúng pháp luật.
+ Tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện Chương trình phối hợp số 01-CTPH/MTTQ-TTCP-BTP-HLG-LĐLS ngày 11/11/2014 giữa Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Thanh tra Chính phủ, Bộ Tư pháp, Hội Luật gia Việt Nam, Liên đoàn Luật sư Việt Nam về giám sát và nâng cao hiệu quả việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cơ sở[10]. Theo đó, cần đánh giá hiệu quả và tiếp tục triển khai tại Trụ sở Tiếp công dân Trung ương và mở rộng tại một số tỉnh, thành phố nhằm tăng cường sự tham gia của luật sư và giám sát của các tổ chức đoàn thể đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm hạn chế hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
+ Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại, nhất là ở cấp cơ sở sau khi Chính phủ ban hành Nghị định thay thế Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại. Hiện tại, Thanh tra Chính phủ đang hoàn thiện dự thảo Nghị định và trình Chính phủ ban hành trong thời gian tới, trong Nghị định có quy định cụ thể các dạng hành vi vi phạm và chế tài áp dụng tương ứng. Vì vậy, trong thời gian tới sau khi Nghị định được ban hành cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, tập trung ở cấp cơ sở./.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011.
[2] Nguyễn Đăng Hạnh, “Xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp”, đề tài khoa học cấp cơ sở, Viện Khoa học Thanh tra, năm 2017.
[3] Báo cáo số 464/BC-CP ngày 04/11/2014 của Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước từ 2011-2013.
[4] Báo cáo số 420/BC-CP ngày 17/10/2016 của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2016.
[5] Báo cáo số 471/BC-CP ngày 19/10/2017 của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2017.
[6] Báo cáo số 312/BC-BDN ngày 28/9/2016 của Ban Dân nguyện về kết quả tiếp công dân, xử lý đơn, thư và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến Quốc hội.
[7] Báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2014.
[8] Báo cáo tổng kết 4 năm thi hành Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo của Thanh tra Chính phủ năm 2016.
[9] Báo cáo số 2593/BC-TTCP ngày 11/11/2013 của Thanh tra Chính phủ về kết quả thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội về chất vấn và trả lời chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội thứ 3, thứ 4, thứ 5, Quốc hội khoá XIII.
[10] Theo đề xuất của Thanh tra Chính phủ tại Văn bản số 1056/TTCP-BTCDTW ngày 5/5/2015. Từ ngày 14/7/2015 đến 24/9/2015, 100 luật sư của Liên đoàn luật sư Việt Nam đã tư vấn pháp lý miễn phí cho công dân tại Trụ sở Tiếp công dân Trung ương, phối hợp tiếp 535 lượt công với 374 vụ việc khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị.