Các yếu tố bảo đảm việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật

Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật là hoạt động của các chủ thể có liên quan nhằm bảo đảm nội dung quyết định đó được thực hiện trên thực tế. Xét ở góc độ thủ tục, từ khi cơ quan hành chính nhà nước tiến hành thụ lý, xác minh, kết luận, ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì thi hành quyết định đó được coi là giai đoạn kết thúc thủ tục. Về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính là quyết định hành chính nên nó mang tính chất mệnh lệnh hành chính, thể hiện tính quyền lực nhà nước và có tính chất bắt buộc thực hiện. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật là một khâu quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đánh dấu kết thúc quá trình giải quyết nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo đảm việc giải quyết khiếu nại được thực hiện triệt để, khắc phục tình trạng khiếu nại tồn đọng, phức tạp, kéo dài…

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, việc tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật tại một số nơi mặc dù đã được quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo và triển khai nghiêm túc nhưng nhiều nơi vẫn còn hiện tượng thi hành chậm, thiếu quyết liệt[1]; nhiều vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài từ 2-3 năm, có vụ việc chục năm mới thực hiện xong; có trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị xem xét lại nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện...

Với ý nghĩa quan trọng là khâu cuối của quá trình giải quyết và trước thực trạng thi hành còn một số hạn chế như trên, để quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật được thực hiện nghiêm túc, đạt hiệu quả cao thì ngoài cơ sở pháp lý về vấn đề này phải đầy đủ, rõ ràng còn phải đảm bảo các yếu tố về nhận thức, về sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành và các yếu tố khác... Cụ thể như sau:

1. Bảo đảm về nhận thức

Nhận thức của lãnh đạo cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; nhận thức của cán bộ, công chức và các cá nhân khác như người khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan... có tác động rất lớn đến việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật.

Các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật cần phải được thực hiện nghiêm túc, thể hiện sự nghiêm minh của pháp luật góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại, người bị khiếu nại; cơ quan, người có thẩm quyền; tổ chức, cá nhân liên quan cần phải tôn trọng và thực hiện kịp thời góp phần bảo đảm kỷ cương pháp luật và củng cố niềm tin trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân.

Thực tế hiện nay, nhiều vụ việc đã được giải quyết từ lâu; nhiều quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được tuân thủ và tổ chức thực hiện kịp thời, gây tâm lý không tốt khiến công dân tiếp tục tái khiếu, làm cho vụ việc trở nên phức tạp, tồn đọng, kéo dài. Theo quy định hiện hành, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chính là người có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại nếu là lần đầu hoặc Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người đó nếu là lần thứ hai. Vì vậy, mối quan hệ giữa người giải quyết khiếu nại với người khiếu nại vẫn mang tính chất “mệnh lệnh – phục tùng”, người giải quyết khiếu nại hành chính vẫn là người tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và việc tổ chức thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật trong một số trường hợp còn nặng về tâm lý “xin - cho”. Nhận thức đó của một số lãnh đạo, cán bộ, công chức và các cá nhân khác có thẩm quyền làm cho các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật trong nhiều trường hợp không được thi hành nghiêm túc, kịp thời.

Bên cạnh đó, để các chủ thể có trách nhiệm tự nguyện thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì yếu tố hiểu biết, nhận thức được bản chất của vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại; trách nhiệm trong việc chỉ đạo, theo dõi, đôn đốc, thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại; trách nhiệm chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật… cũng là những tiền đề quan trọng để các chủ thể đó có thể chủ động, tự giác thi hành đúng, đủ trách nhiệm theo quy định.

2. Bảo đảm về pháp lý

Cơ sở pháp lý là yếu tố tác động quan trọng nhất quyết định đến hiệu quả của việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính vì việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật đương nhiên là trách nhiệm của các chủ thể trong việc tuân thủ các quy định pháp luật nhằm đảm bảo thực hiện mục tiêu trong giải quyết khiếu nại hành chính là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Luật Khiếu nại năm 2011 và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 3 tháng 10 năm 2012 quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại mặc dù đã có những điều khoản quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính nhưng vẫn còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể, chưa thống nhất. Căn cứ pháp lý về vấn đề này chưa rõ ràng, còn bất cập trong quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật; quy định về trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu để thực hiện trách nhiệm đó của các chủ thể; quy định về xử lý vi phạm trong quá trình thi hành... đã có tác động rất lớn dẫn đến tình trạng nhiều quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật không được thi hành hoặc thi hành không nghiêm túc; tạo ra nguy cơ bị tiếp khiếu, tạo thành một vòng luẩn quẩn trong giải quyết khiếu nại, làm giảm hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính nói chung. Theo đó:

- Về trách nhiệm thi hành, việc xác định rõ các nội dung công việc cho các chủ thể nên được tiếp cận theo hướng xác định theo nhóm chức trách, nhiệm vụ, nghĩa vụ:

+ Nhóm trách nhiệm thứ nhất phải được xác định rõ ràng, cụ thể nhằm làm cơ sở cho các chủ thể thực hiện đó là việc tuân thủ quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được kết luận là đúng pháp luật. Trách nhiệm này chủ yếu dành cho người khiếu nại và những người có liên quan.

+ Nhóm trách nhiệm thứ hai là trách nhiệm hủy bỏ, sửa đổi quyết định hành chính bị kết luận là trái pháp luật, chấm dứt các hành vi hành chính bị kết luận là trái pháp luật. Trách nhiệm này thuộc về người bị khiếu nại.

+ Nhóm trách nhiệm thứ ba là việc khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại và những người có liên quan. Đây là nhóm trách nhiệm liên quan đến nhóm trách nhiệm thứ nhất, tức là khi các khiếu nại được kết luận là đúng và các quyết định hành chính, hành vi hành chính được kết luận là trái pháp luật. Lúc này ngoài việc đình chỉ, sửa đổi, hủy bỏ các quyết định hành chính, hành vi hành chính còn phải thực hiện khôi phục lại các quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại và những người có liên quan.

+ Nhóm trách nhiệm thứ tư là trách nhiệm chung về theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật. Đây là nhóm trách nhiệm thuộc về người giải quyết khiếu nại và cơ quan, tổ chức được giao tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật.

Các nhóm trách nhiệm này phải được quy định cụ thể, gắn với từng chủ thể. Các chủ thể dựa trên cơ sở này để thực hiện trách nhiệm của mình nhằm thực hiện đúng, đầy đủ các nội dung trong quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật.

- Về thủ tục thi hành, pháp luật cần phải quy định thống nhất về quy trình thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính. Do yêu cầu của thực tiễn, rất nhiều địa phương đã ban hành quy trình này để áp dụng thống nhất tại địa phương đó; tuy nhiên, việc mỗi địa phương có quy định riêng như vậy chưa đảm bảo được tính thống nhất trên phạm vi cả nước. Theo đó, cần thiết phải có văn bản hướng dẫn chung cho các ngành, địa phương áp dụng và tùy từng đặc thù riêng của từng ngành, địa phương sẽ lại có quy định cụ thể hóa, chi tiết phù hợp hơn nhưng vẫn đảm bảo được tính thống nhất chung về nguyên tắc, nội dung quy trình và trách nhiệm cơ bản của các chủ thể thi hành. Trong văn bản đó phải quy định cụ thể về thời hạn, phương thức, trình tự, thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật tương ứng với trách nhiệm của từng nhóm chủ thể: người giải quyết khiếu nại; người khiếu nại; người bị khiếu nại; người có quyền, nghĩa vụ liên quan; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

- Về xử lý vi phạm, pháp luật cần quy định cụ thể hơn về xử lý vi phạm trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật theo hướng phân định rõ các loại hành vi vi phạm gắn với những hình thức chế tài cụ thể:

+ Quy định rõ chế tài xử lý đối với người giải quyết khiếu nại trong việc thiếu trách nhiệm đôn đốc thực hiện, không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định về công tác đôn đốc, theo dõi tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật;  

+ Quy định cụ thể biện pháp xử phạt đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp cố tình trì hoãn, không thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính;

+ Quy định rõ trách nhiệm bồi thường của cán bộ, cơ quan hành chính nhà nước đối với công dân khi những người này không thực thi các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính;

+ Quy định cụ thể hơn về áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành với các phương thức và quy trình thực hiện việc cưỡng chế phù hợp với các trường hợp và mức độ không tuân thủ, chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật.

3. Bảo đảm về sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan

Việc phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là một trong những yếu tố bảo đảm hiệu quả thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính. Sự phối hợp phải trên cơ sở quy định về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của từng cá nhân, bộ phận, cơ quan, đơn vị; về mối quan hệ giữa người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại với người tham mưu, quan hệ giữa các bộ phận tham mưu, cơ chế phối hợp, mối quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới...

Để thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật, ngoài trách nhiệm chính thuộc về người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại, người khiếu nại thì trong nhiều trường hợp cần có sự phối hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân  khác như sự phối hợp hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; hay sự cộng tác của người có quyền, lợi ích liên quan trong việc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, của chính bản thân mình khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật xâm phạm... Trên thực tế, cơ chế phối hợp trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật chưa được rõ ràng; nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân chưa quan tâm đến việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật vì với tâm lý các quyết định đó không liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của mình. Vấn đề này cũng tác động không nhỏ đến hiệu quả thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của các chủ thể có trách nhiệm.

Theo đó, sự phân công trách nhiệm cụ thể trong các cơ quan, tổ chức, cá nhân phối hợp thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính phải trên cơ sở vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi chủ thể đã được pháp luật quy định, không né tránh, đùn đẩy trách nhiệm trong việc thực hiện hoặc xem xét đề xuất giải quyết những vấn đề cụ thể phát sinh trong quá trình thi hành quyết định. Cần phát huy thế mạnh chuyên môn của từng chủ thể và phát huy thế mạnh tổng hợp trong cơ chế phối hợp để thống nhất tham mưu đề xuất cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định những vấn đề cụ thể trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính.

4. Bảo đảm có sự thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành

Thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính là các công cụ bảo đảm hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính được đúng đắn, khách quan và hiệu quả. Mọi hoạt động đều cần có sự kiểm tra, giám sát của nhiều chủ thể với những phương thức khác nhau như kiểm tra việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của Thủ trưởng cơ quan, của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới; giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, của xã hội đối với việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm. Nếu không có sự kiểm tra, giám sát thì quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật có thể không được thi hành triệt để, không đi đến tận cùng của quá trình giải quyết, từ đó không khôi phục được quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Điều này làm cho mục đích, yêu cầu của hoạt động giải quyết khiếu nại không đạt được, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

Thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật phải dựa trên cơ sở các quy định về quyền, nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan. Qua đó sẽ phát hiện các chủ thể có thực hiện đúng, đầy đủ các nội dung trách nhiệm của mình hay không; đồng thời cũng tạo ra một trạng thái tâm lý tích cực, các chủ thể luôn ý thức có sự theo dõi, quan sát, đánh giá của các cơ quan, tổ chức và người dân nên thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình được đúng đắn, hiệu quả hơn. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát trên thực tế cũng giúp thấy được các bất cập, hạn chế của việc quy định trách nhiệm đối với các chủ thể, để từ đó kiến nghị hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

5. Bảo đảm khác

Yếu tố con ngư­ời có vai trò quyết định đến sự thành công hay thất bại  của hoạt động quản lý nhà n­ước. Trong hoạt động thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính thì năng lực, phẩm chất của cán bộ, công chức đóng vai trò then chốt, quyết định nhiều đến chất lượng, hiệu quả, tính đúng đắn của hoạt động này. Mặc dù thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc về Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước nhưng để giải quyết khiếu nại đúng pháp luật và thi hành có hiệu quả thì Thủ trư­ởng cơ quan hành chính nhà nước phải dựa vào đội ngũ công chức làm công tác tham mưu giải quyết khiếu nại.

Nếu đội ngũ công chức tham mưu với trình độ, năng lực chưa đáp ứng được yêu cầu thì có thể tham mưu ra kết luận, kiến nghị giải quyết thiếu tính khả thi. Mặc dù tính khả thi của quyết định giải quyết khiếu nại hành chính là vấn đề ít được đề cập đến nhưng rõ ràng rằng nếu quyết định giải quyết khiếu nại hành chính được ban hành có nội dung không phù hợp với thực tế thì sẽ không có tính khả thi và rất khó có thể thi hành khi quyết định đó có hiệu lực pháp luật. Bên cạnh đó, năng lực lãnh đạo, trình độ cán bộ, công chức trong các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và những cá nhân có trách nhiệm phối hợp cũng phải đảm bảo có đủ khả năng đảm nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật.

Bên cạnh đó, để thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật cần có sự đầu tư trang thiết bị, cơ sở vật chất phù hợp. Theo đó, cần đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin; cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo cần sớm áp dụng trên phạm vi cả nước để việc theo dõi các thông tin về quyết định giải quyết khiếu nại hành chính tập trung hơn, có cơ sở tổng hợp số liệu tin cậy phục vụ công tác xây dựng báo cáo; từ đó nắm được tình hình thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính trên phạm vi cả nước, kịp thời có hướng lãnh đạo, chỉ đạo thúc đẩy thi hành có hiệu quả các quyết định đã có hiệu lực pháp luật[2].

  Có thể thấy rằng, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực giải quyết khiếu nại, hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần khắc phục tình trạng khiếu nại tồn đọng, phức tạp, kéo dài. Đây là nhiệm vụ hết sức quan trọng mà hiện nay Đảng và Nhà nước rất quan tâm, bởi lẽ nếu chỉ làm tốt nhiệm vụ giải quyết khiếu nại là chưa đủ, nếu quyết định giải quyết đó chưa được đảm bảo thực thi vào thực tế để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, giúp ổn định tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội.

ThS. Tạ Thu Thủy - Viện Khoa học Thanh tra

___________________________________________________________________________________

[1] Báo cáo số 2804/BC-UBPL13 ngày 14 tháng 11 năm 2014 của Ủy ban Pháp luật về kết quả giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước.

[2] Theo Thông báo số 357/TB-BPCP về nội dung kết luận, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Hội nghị toàn quốc về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.