Hoạt động phát hiện tham nhũng của cơ quan thanh tra và những vấn đề đặt ra

Đây chính là mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và toàn dân ta trong giai đoạn hiện nay. Ngày 07/12/2015, thay mặt Bộ Chính trị, đồng chí Lê Hồng Anh, Ủy viên Bộ Chính trị, Thường trực Ban Bí thư đã ký ban hành Chỉ thị số 50-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng, trong đó nhấn mạnh: “tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp; công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp ứng yêu cầu; số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít; một số vụ việc xử lý còn kéo dài, chưa nghiêm; thu hồi tài sản tham nhũng đạt kết quả thấp, gây tâm lý bức xúc và hoài nghi trong xã hội về quyết tâm phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta“. Chỉ thị yêu cầu cần phải “Nâng cao hiệu quả phát hiện, xử lý tham nhũng thông qua công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, giải quyết tố cáo, xử lý tố giác, tin báo tội phạm, kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức”. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi muốn đề cập đến những vướng mắc trong công tác phát hiện tham nhũng qua hoạt động cơ quan thanh tra, một trong những lực lượng được coi là quan trọng trong phát hiện tham nhũng.

Theo quan niệm chung hiện nay, được thể hiện trong Luật phòng, chống tham nhũng thì tham nhũng được phát hiện qua các kênh sau đây:

- Qua công tác kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước;

- Qua công tác thanh tra, kiểm toán;

- Qua công tác điều tra;

- Qua hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử;

- Qua sự giám sát của xã hội (báo chí, );

- Qua tố cáo của người dân.

Tuy nhiên có thể thấy rằng sự phát hiện này có những điểm hết sức khác biệt do chủ thể và phương thức phát hiện khác nhau, từ đó có thể cũng có nhiều “cấp độ” khác nhau. Sự phát hiện của xã hội đôi khi chỉ dừng lại ở việc phát giác, phản ảnh những biểu hiện tham nhũng (những biểu hiện mờ ám, thiếu minh bạch trong hành vi của công chức, sự giàu lên bất thường của một cá nhân…) thì sự phát hiện của cơ quan thanh tra, kiểm toán ở mức độ cao hơn khi xác định các “dấu hiệu” của tham nhũng (từ việc xác định những hành vi làm trái quy định của nhà nước, việc thâm hụt tài sản, vốn, kinh phí ngân sách, sự gian dối trong thanh quyết toán công trình….). Tuy nhiên, sự phát hiện của thanh tra (hay kiểm toán) thường chỉ dừng lại ở sự việc mà chưa đi đến tận cùng trong việc xác định chủ thể và tính chất, mức độ của các vi phạm, nói theo ngôn ngữ hình sự là chưa xác định được đủ các yếu tố cấu thành tội phạm. Đây chính là trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan duy nhất có quyền xác định tội phạm và truy cứu trách nhiệm hình sự của kẻ phạm tội.

Hàng năm, Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra đã phát hiện ra rất nhiều sai phạm về kinh tế. Tuy nhiên, điều khó khăn nhất mà chúng ta không thể trả lời được trước các cơ quan có thẩm quyền là trong số các sai phạm đó thì bao nhiêu phần trăm liên quan đến tham nhũng. Trong một báo cáo tổng kết thì trong số hàng trăm tỷ sai phạm được phát hiện qua công tác thanh tra thì chỉ có hơn 14 tỷ là có “liên quan đến tham nhũng” mà thôi. Trong các phiên chất vấn trước Quốc hội luôn có một câu hỏi đặt ra với ngành Thanh tra (và cả kiểm toán nhà nước) là vì sao phát hiện sai phạm thì nhiều mà vụ việc chuyển  sang cơ quan để truy cứu trách nhiệm hình sự thì rất ít? Câu hỏi này là có thể hiểu được bởi lẽ đối tượng thanh tra (trừ các thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực trật tự quản lý) và kiểm toán nhà nước phần lớn là các cơ quan, tổ chức của nhà nước, sử dụng ngân sách và tài sản của nhà nước nên nguy cơ tham nhũng trong các sai phạm đó là rất lớn.

Trong 10 năm, toàn ngành Thanh tra và các cấp các ngành đã triển khai 93.696 cuộc thanh tra hành chính và 834.640 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra, kiểm tra phát hiện nhiều tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm trên các lĩnh vực; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với 8.234 tập thể, 33.722 cá nhân; kiến nghị thu hồi 146.160 tỷ đồng, 993.978 USD và 51.515 ha đất; chuyển cơ quan điều tra 752 vụ, 1.143 đối tượng. Qua hoạt động thanh tra đã phát hiện 670 vụ với 1.815 đối tượng và hành vi, biểu hiện tham nhũng với số tiền, tải sản liên quan là 1.022 tỷ đồng, 73,6 ha đất; chuyển cơ quan điều tra 274 vụ, 429 đối tượng có dấu hiệu tội phạm tham nhũng. Qua giải quyết 83.463 vụ việc tố cáo về tham nhũng thuộc thẩm quyền đã chuyển cho cơ quan điều tra 653 vụ việc với 1.172 người có dấu hiệu tội phạm tham nhũng... Đáng lưu ý là số vụ việc tham nhũng được phát hiện qua việc tự kiểm tra nội bộ trong 10 năm qua là 698 vụ/1.128 đối tượng[1] .

Số liệu trên cho ta thấy những vụ việc được cho là “có biểu hiện“ tham nhũng là hết sức bé nhỏ trong tổng số các sai phạm mà cơ quan thanh tra phát hiện. Đây là điều khó chấp nhận. Tuy nhiên, dù có cố gắng bao nhiều thì ngành Thanh tra cũng khó có thể cải thiện được hiệu quả phát hiện tham nhũng của mình mà nguyên nhân của tình trạng này đã được nhiều lần chỉ ra, trong đó có vấn đề quy định của luật pháp và cả trong nhận thức về bản chất của hoạt động thanh tra.

Về bản chất cơ quan thanh tra luôn được coi là “tai mắt”, thực hiện chức năng tham mưu cho cơ quan quản lý và vì thế nó luôn được tổ chức trong hệ thống hành chính. Hoạt động thanh tra luôn được coi là công cụ của quản lý và cũng vì vậy mục đích của hoạt động thanh tra, dù đã có những điều chỉnh vẫn chủ yếu nhằm chấn chỉnh và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, trong đó có tham nhũng chỉ là hậu quả phái sinh chứ không được coi là mục đích chủ yếu của thanh tra. Điều này có hơi khác giữa thanh tra truyền thống và thanh tra chuyên ngành, từ khi nó bắt đầu xuất hiện và ngày càng phát triển trong những năm gần đây. Thanh tra truyền thống (gần tương đương với thanh tra hành chính hiện nay) hướng vào bộ máy là của cấp trên với cấp dưới và như thế trước khi đổi mới không có thanh tra chuyên ngành vì cả xã hội là “cấp dưới” của nhà nước.

Sau khi đổi mới, nền kinh tế nhiều thành phần được chấp nhận, khu vực tư ngày càng phát triển, thanh tra hành chính là không đủ, không phù hợp và thanh tra chuyên ngành bắt đầu xuất hiện, vận hành theo sự phát triển của cơ chế thị trường. Khác với thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành có mục tiêu là bảo đảm trật tự kỷ cương quản lý, thanh tra chuyên ngành không phải là tai mắt mà thực sự là cánh tay của quản lý và với công cụ đó, thanh tra chuyên ngành chủ yếu có nhiệm vụ phát hiện và xử lý (xử phạt và các biện pháp xử lý khác) đối với hành vi vi phạm trong mọi hoạt động của đời sống xã hội, bất kể đối tượng nào (vệ sinh an toàn thực phẩm, môi trường, giao thông, giáo dục, kinh doanh, xây dựng...). Vì vậy, khi nói đến (hoặc thống kê số liệu) về việc phát hiện tham nhũng qua công tác thanh tra thì chỉ liên quan đến hoạt động thanh tra hành chính. Chính xác hơn là hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước mà không bao gồm các cơ quan nhà nước được giao chức năng thanh tra chuyên ngành.

Với nhận thức như trên thì hoạt động thanh tra chủ yếu có tác dụng phòng ngừa tham nhũng nhiều hơn là trực tiếp phát hiện tham nhũng hoặc nếu có thì cũng chỉ là những phát hiện những dấu hiệu, biểu hiện tham nhũng mà thôi. Điều này được minh chứng qua những quy định của pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động cụ thể của mình.

Những năm gần đây, xu hướng chung là đề cao vai trò của thanh tra và cơ quan kiểm toán trong công tác chống tham nhũng, đặc biệt là đòi hỏi ở các tổ chức thanh tra ngày càng nhiều về việc phát hiện tham nhũng. Tuy nhiên, trách nhiệm này không đi đôi với việc tăng cường tính độc lập và quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhà nước. Một trong những yếu tố quan trọng nhất của một cơ quan có chức năng đấu tranh chống tham nhũng là phải bảo đảm tính độc lập, không bị chi phối, tác động bởi các quyền lực khác. Về điểm này thì cơ quan thanh tra gần như không có, dù chỉ là độc lập tương đối. Tổ chức và hoạt động của thanh tra hoàn toàn phụ thuộc vào người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước, trong khi về mặt lý thuyết, ở mọi nơi trên thế giới, cơ quan hành pháp luôn là đối tượng có khả năng và cơ hội tham nhũng nhiều nhất và có xu hướng lấn át các nhánh quyền lực khác. Từ tổ chức, biên chế, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu đến việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, quá trình triển khai cuộc thanh tra và kể cả việc kết luận, xử lý sau thanh tra... Tất cả đều phụ thuộc vào ý chí của người đứng đầu cơ quan quản lý.

Sự gắn bó về lợi ích giữa cơ quan quản lý và đối tượng thanh tra (thường là cấp dưới hoặc các doanh nghiệp Nhà nước thuộc một bộ, ngành, địa phương nào đó) khiến cho cơ quan thanh tra rất khó khăn, trong nhiều trường hợp có thể còn bị sức ép, tác động làm sai lệch kết quả thanh tra. Sự phụ thuộc về tổ chức và hoạt động khiến cho thanh tra vừa làm phải vừa “nghe ngóng” đặc biệt là khi phát hiện ra những sai phạm kinh tế lớn của tổ chức hay cá nhân là đối tượng thanh tra. Các cuộc thanh tra bị kéo dài thường không phải do những khó khăn về chuyên môn mà chính là vì phải xử lý những mối quan hệ phức tạp như vậy, đặc biệt là giai đoạn xây dựng kết luận thanh tra. Do những khó khăn đó mà có quan điểm cho rằng cần phải tìm kiếm sự đồng thuận của các bên đối với Dự thảo kết luận thanh tra trước khi ban hành. Đây là nguyên nhân khiến cho thời gian xây dựng kết luận thanh tra kéo dài và tình trạng các kết luận thanh tra thường chung chung, không phản ánh hết những sai phạm của đối tượng thanh tra cũng như chỉ rõ trách nhiệm của những người đứng đầu trong việc để xảy ra các sai phạm đó. Trong một tình thế như vậy thì khó có thể đòi hỏi thanh tra phát hiện được nhiều vụ việc tham nhũng.

Về quyền hạn: Các quyền hạn của cơ quan thanh tra hiện nay được pháp luật quy định trong Luật thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành luật này, chủ yếu là quyền hạn của những người tiến hành thanh tra. Trong các văn bản pháp luật về phòng, chống tham nhũng, không có bất cứ quyền hạn đặc biệt nào được bổ sung cho cơ quan thanh tra để thực hiện trọng trách như một cơ quan đầu mối trong đấu tranh chống tham nhũng, đặc biệt là việc phát hiện tham nhũng. Tất cả chỉ dừng lại ở các quyền hạn để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thanh tra thực hiện nhiệm vụ của mình trong trong quá trình tiến hành một cuộc thanh tra mà thôi.

Về việc xác định tội phạm và chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra: Có thể nói điểm cốt lõi hiện nay vô cùng phức tạp trong phân định thẩm quyền là quan niệm về “dấu hiệu tội phạm”. Luật thanh tra quy định, quá trình thanh tra nếu thấy dấu hiệu tội phạm thì chuyển cho cơ quan điều tra mà dấu hiệu tội phạm thực ra phải không là yêu cầu quá cao. Phải khẳng định rằng đa số các hành vi tham nhũng là ở mức độ nguy hiểm cao, tức là có dấu hiệu tội phạm. Một khi tiến hành thanh tra mà thấy có sai phạm về kinh tế, dù chưa thấy có dấu hiệu vụ lợi nhưng phần lớn các sai phạm do thanh tra phát hiện đều là các trường hợp có thể coi là có “dấu hiệu tội phạm”. Đúng quy định thì cơ quan thanh tra phải chuyển ngay cho cơ quan điều tra nhưng thực tế thì các cuộc thanh tra không dừng lại mà tiếp tục cho đến khi hoàn thành các nội dung ghi trong kết luận thanh tra. Tuy vậy, những kết quả mà thanh tra làm ra lại không đủ giá trị phục vụ cho việc truy cứu trách nhiệm hình sự với hành vi tham nhũng, vì những lý do nói tại điểm thứ hai sau đây.

Theo qui định của pháp luật hiện hành thì Viện kiểm sát chỉ có thể truy cứu một người nào đó trên cơ sở đề nghị của cơ quan điều tra và chỉ có hồ sơ của cơ quan có chức năng điều tra mới được coi là căn cứ để truy tố. Chính vì vậy mà dù cơ quan thanh tra hoặc các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra khác (chẳng hạn như kiểm toán nhà nước) có làm kỹ đến đâu thì kết quả đó cũng rất ít ý nghĩa, hồ sơ chứng cứ đó không phải được lập theo qui định của tố tụng hình sự và nếu chuyển sang cơ quan điều tra thì cơ quan điều tra cũng phải làm lại. Vậy thì giá trị pháp lý của hồ sơ thanh tra đến đâu, điều này hầu như chưa được đề cập đến trong các văn bản pháp luật và như vậy nó có khác gì một tin báo tội phạm? Đây cũng là điểm khiến cho mối quan hệ giữa thanh tra và cơ quan tố tụng trở nên “nhùng nhằng”, thậm chí là lý do để đổ lỗi cho nhau vì tình trạng phát hiện tham nhũng ít.

Điểm thứ ba lại là hệ quả của vấn đề nêu trên, đó là việc các cuộc thanh tra (và kiểm toán) có ít vụ việc chuyển sang cơ quan điều tra. Điều này được giải thích bởi hai lý do: Thứ nhất, những người tiến hành thanh tra hay kiểm toán không được đào tạo về pháp luật đủ để nhận định thế nào là “dấu hiệu tội phạm” để khi tiến hành thanh tra, kiểm toán có thể kết luận và quyết định chuyển sang cơ quan điều tra. Thứ hai, việc không coi kết luận thanh tra hay báo cáo kiểm toán có giá trị chứng minh trực tiếp như những chứng cứ của tố tụng hình sự (vì những cơ quan này không phải là cơ quan tố tụng và những bằng chứng trong hồ sơ thanh tra, kiểm toán không được thu thập theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự), khiến cho người làm thanh tra, kiểm toán “chán”.

Trả lời câu hỏi của Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga: Vậy tại sao như năm nay, kiểm toán làm rất nhiều cuộc mà không có vụ việc nào chuyển sang điều tra xem xét để xử lý tham nhũng? Ông Hồ Đức Phớc, Tổng kiểm toán Nhà nước, trả lời thẳng: Thời gian trước, Kiểm toán nhà nước đã chuyển một số vụ việc sang cơ quan điều tra nhưng khi đó, cơ quan điều tra coi kiểm toán như một đối tượng điều tra, triệu tập, mời cán bộ kiểm toán lên liên tục, mất công mất việc nên “anh em cũng… chán”[2].

Đây cũng là tình trạng chung như đối với cơ quan thanh tra và hệ quả là tâm lý ngại ngần trong việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra. Chừng nào chúng ta chưa xử lý được vấn đề nêu trên thì chừng đó mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra và cơ quan điều tra còn lùng nhùng, không thể giải quyết được và việc các vụ việc tiếp tục chìm xuồng, nhất là liên quan đến tham nhũng, là điều không thể tránh khỏi.

Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22 tháng 3 năm 2012 giữa Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra Chính phủ, Bộ Quốc phòng và Bộ Công an Quy định về quan hệ phối hợp giữa cơ quan thanh tra, cơ quan điều tra và viện kiểm sát trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố, đã phân biệt một số trường hợp cơ quan thanh tra chuyển sang cơ quan điều tra truy cứu trách nhiệm hình sự.

Điều 3 Thông tư này quy định:

1. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, nếu cơ quan thanh tra nhận được tố giác, tin báo về tội phạm hoặc phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm với đầy đủ tài liệu, chứng cứ, thì cơ quan thanh tra chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm hoặc tài liệu, chứng cứ và hồ sơ vụ việc đó kèm theo kiến nghị khởi tố cho cơ quan điều tra có thẩm quyền theo quy định tại Điều 26 Bộ luật Tố tụng hình sự.

2. Trong trường hợp vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện và kết luận sau khi kết thúc cuộc thanh tra thì trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày ký kết luận thanh tra, cơ quan thanh tra ra quyết định chuyển hồ sơ vụ việc đó và văn bản kiến nghị khởi tố đến cơ quan điều tra có thẩm quyền để xem xét khởi tố vụ án hình sự, đồng thời thông báo bằng văn bản cho viện kiểm sát cùng cấp biết theo quy định tại điểm o khoản 1 Điều 48 và điểm n khoản 1 Điều 55 Luật Thanh tra năm 2010.

Thực tế thì quy định tại 2 khoản nêu trên trong thông tư không có gì khác biệt, mặc dù tại khoản 1 có thêm điều kiện “có đầy đủ chứng cứ”, ngay cả trường hợp thứ 2 với vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện và kết luận sau khi kết thúc cuộc thanh tra thì chắc chắn cơ quan thanh tra cũng chỉ tiến hành việc chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra khi thấy có đủ tài liệu, chứng cứ.

Mặt khác, bản thân quy định của thông tư cũng có sự mâu thuẫn, dấu hiệu tội phạm là những tình tiết cho phép suy đoán đã có thể đã xảy ra tội phạm thì không thể đòi hỏi có “đủ tài liệu, chứng cứ” như khi chứng minh một hành vi phạm tội cụ thể.

Tại Thông tư này cũng đưa ra nhiều phương thức và tình huống phối hợp giữa có quan thanh tra và cơ quan điều tra.

Điều 5. Về việc giải quyết kiến nghị khởi tố của Cơ quan thanh tra:

1. Sau khi nhận được hồ sơ và bản kiến nghị khởi tố do cơ quan thanh tra chuyển đến, qua kiểm tra nếu thấy chưa đủ căn cứ để khởi tố vụ án hình sự, thì cơ quan điều tra trực tiếp điều tra, xác minh để thu thập, bổ sung chứng cứ, đồng thời đề nghị cơ quan thanh tra phối hợp thu thập thêm tài liệu, chứng cứ bổ sung vào hồ sơ kiến nghị khởi tố.

Trong trường hợp cơ quan thanh tra đã bổ sung tài liệu, chứng cứ mà vẫn không có căn cứ xác định dấu hiệu tội phạm, thì cơ quan điều tra ra quyết định không khởi tố vụ án hình sự. Nếu viện kiểm sát cùng cấp đồng ý với quyết định không khởi tố vụ án hình sự của cơ quan điều tra, thì cơ quan điều tra làm thủ tục trả lại hồ sơ cho cơ quan thanh tra giải quyết theo thẩm quyền. Nếu tài liệu bổ sung xác định vụ việc có dấu hiệu tội phạm và thuộc thẩm quyền giải quyết của mình thì cơ quan điều tra ra quyết định khởi tố vụ án hình sự và thông báo bằng văn bản cho cơ quan thanh tra đã kiến nghị khởi tố biết.

Quy định này cho thấy một sự không rõ ràng khi thực hiện chức năng nhiệm vụ giữa hai cơ quan. Theo chúng tôi, một khi đã xác định vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan điều tra cần trực tiếp tiến hành điều tra theo trình tự tố tụng. Hồ sơ tài liệu do cơ quan thanh tra chuyển sang phải được cơ quan điều tra thẩm định theo quy định để có giá trị chứng minh hành vi phạm tội. Việc đề nghị  “Cơ quan thanh tra phối hợp thu thập thêm tài liệu, chứng cứ bổ sung vào hồ sơ kiến nghị khởi tố” là không hợp lý.

TS. Đinh Văn Minh - Viện trưởng Viện KHTT

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng
[2] http://tuoitretuyphong.com/tintuc/?page=/dien-dan/co-che-cua-minh-la-lam-2016100707571636.htm