Luật Thanh tra đã được Quốc hội thông qua ngày 15/11/2010 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2011. Qua 10 năm triển khai thực hiện, Luật Thanh tra đã tạo ra hành lang pháp lý quan trọng trong việc hoàn thiện tổ chức và nâng cao hoạt động thanh tra, góp phần ổn định tình hình kinh tế - xã hội, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và công tác phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, qua thời gian thực hiện, Luật Thanh tra cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, gây khó khăn vướng mắc, làm giảm hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra không còn đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ngày càng mạnh mẽ.
Dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi đang được xây dựng với dự kiến sửa đổi, bổ sung rất nhiều nội dung. Trong phạm vi bài viết này, tác giả đề cập và bàn luận về một số nội dung cần được tập trung nghiên cứu, bổ sung, điều chỉnh cho phù hợp, đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước và phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế hiện nay.
Thứ nhất, về mục đích của hoạt động thanh tra. Dự thảo Luật Thanh tra kế thừa quy định về mục đích của hoạt động thanh tra như trong Luật Thanh tra năm 2010, đó là: “Mục đích của hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước và quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Nhìn vào quy định này có thể thấy hoạt động thanh tra phải hướng tới 06 mục đích, trong đó mục đích quan trọng nhất là “nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục”. Mục đích thứ hai là “phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật” được thiết kế đứng độc lập. Cách quy định này đã dẫn đến thực trạng là hoạt động thanh tra thời gian qua dường như tập trung quá nhiều vào việc phát hiện và xử lý hành vi vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà chưa thật sự chú trọng vào mục đích quan trọng nhất của hoạt động thanh tra là “phát hiện sở hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật….”.
Nghiên cứu nội dung của nhiều bản kết luận thanh tra trong thời gian qua cũng có thể nhận thấy tỷ lệ kiến nghị về sửa đổi cơ chế, chính sách là rất hạn chế, kiến nghị chủ yếu là thu hồi tiền, tài sản do hành vi sai phạm. Trong khi đó, việc phát hiện và xử lý hành vi vi phạm chỉ thực sự có ý nghĩa khi thông qua việc phát hiện và xử lý hành vi sai phạm, cơ quan thanh tra nhìn thấy được những sở hở, bất cập của cơ chế, chính sách, pháp luật. Đó mới chính là nguyên nhân gốc rễ dẫn tới hành vi vi phạm. Nếu chỉ chú trọng phát hiện và xử lý sai phạm mang tính chất riêng lẻ mà không khắc phục sở hở, bất cập trong chính sách, pháp luật sẽ dẫn đến tình trạng xử lý xong sai phạm chỗ này, chỗ khác lại nảy sinh sai phạm giống như vậy. Để khắc phục điều này, chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu điều chỉnh quy định về mục đích của hoạt động thanh tra theo hướng nhấn mạnh nhiều hơn vào mục đích phát hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, quy định mục đích phát hiện và xử lý hành vi vi phạm phải gắn với việc rà soát, phát hiện sở hở, bất cập trong cơ chế, chính sách.
Thứ hai, về phân biệt hoạt động thanh tra chuyên ngành và kiểm tra chuyên ngành. Hiện nay, cả trong quy định của pháp luật cũng như trên thực tiễn triển khai các quy định của pháp luật đều chưa có sự phân biệt rành mạch giữa hai hoạt động này. Hầu hết hoạt động thanh tra chuyên ngành của các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, của công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành hiện nay mang bản chất là hoạt động “kiểm tra chuyên ngành” của các cơ quan quản lý nhà nước với tình chất là hoạt động được tiến hành thường xuyên, liên tục nhằm mục đích phòng ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời mọi hành vi không tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý.
Khác với hoạt động “kiểm tra chuyên ngành”, hoạt động “thanh tra chuyên ngành” phải hướng đến mục đích chủ yếu, quan trọng nhất đó là nhằm phát hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật chuyên ngành để kiến nghị biện pháp xử lý, việc phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật chỉ nên là bước đệm để dựa vào đó, cơ quan thanh tra nhìn thấy rõ được những hạn chế, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật hiện hành. Chức năng thanh tra chuyên ngành chỉ nên giao cho cơ quan quản lý nhà nước được giao chức năng quản lý ở quy mô nhất định đủ lớn để có thể đánh giá được toàn diện việc thực thi một chính sách cụ thể nào đó.
Với cách tiếp cận như vậy, dự thảo Luật Thanh tra cần quy định rõ hơn về vấn đề này, phân biệt rõ hơn các khái niệm ‘kiểm tra chuyên ngành”, “thanh tra chuyên ngành”; quy định căn cứ tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành là dấu hiệu sơ hở, bất cập của chính sách, pháp luật quản lý chuyên ngành, kết quả của hoạt động thanh tra chuyên ngành phải chỉ ra những sơ hởi, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật; quy định chức năng thanh tra chuyên ngành cho Thanh tra bộ, Thanh tra tổng cục, Cục thuộc bộ.
Thứ ba, về xây dựng kế hoạch thanh tra và xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra. Trong hoạt động thanh tra, việc xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm có nhiều ý nghĩa quan trọng, bảo đảm tính công khai, minh bạch, tính ổn định và tính dự đoán được trong hoạt động thanh tra, bảo đảm sự chủ động của cơ quan thanh tra, hạn chế sự chi phối, tác động tuỳ tiện từ phía cơ quan hành chính nhà nước, góp phần tăng cường quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra, bảo đảm tính thống nhất, giảm trùng lặp, chồng chéo, lãng phí nguồn lực trong hoạt động thanh tra, là cơ sở cho việc giám sát, kiểm tra, đánh giá hoạt động của cơ quan thanh tra, góp phần tăng cường hiệu quả của hoạt động thanh tra. Mặc dù có nhiều ý nghĩa quan trọng như vậy nhưng quy định về xây dựng kế hoạch thanh tra còn chưa được quan tâm đúng mức.
Luật Thanh tra năm 2010 mới chỉ dừng lại ở việc quy định các mốc thời gian phê duyệt kế hoạch thanh tra. Quy định này khá cứng nhắc và chưa phù hợp với thực tế hoạt động của nhiều ngành, lĩnh vực. Dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi đã bổ sung quy định mang tính nguyên tắc “Việc xây dựng Định hướng hoạt động thanh tra, kế hoạch thanh tra nhằm bảo đảm cho hoạt động thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, tránh chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động giữa các cơ quan thanh tra và giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan kiểm tra, kiểm toán, giám sát, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác công tác quản lý nhà nước. Định hướng hoạt động thanh tra hằng năm được xây dựng căn cứ vào yêu cầu của nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của Chính phủ và việc tăng cường trách nhiệm, kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Kế hoạch thanh tra được xây dựng căn cứ vào Định hướng hoạt động thanh tra hằng năm và yêu cầu của nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và công tác quản lý thuộc phạm vi quản lý của lĩnh vực và địa phương.”. Quy định này là hoàn toàn đúng đắn tuy nhiên vẫn chưa bảo đảm được những ý nghĩa quan trọng của việc xây dựng kế hoạch thanh tra.
Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm ý nghĩa quan trọng của việc xây dựng kế hoạch thanh tra, cần tiếp tục nghiên cứu, bổ sung, hoàn thiện quy định về xây dựng kế hoạch thanh tra theo hướng tăng cường trách nhiệm quản lý nhà nước của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ và Thanh tra tỉnh trong xây dựng kế hoạch thanh tra. Theo đó, cần giao trách nhiệm đầu mối rà soát, tổng hợp kế hoạch thanh tra như sau: Thanh tra tỉnh có trách nhiệm rà soát, tổng hợp kế hoạch thanh tra, xử lý chồng chéo giữa các cơ quan thanh tra trong toàn tỉnh; Thanh tra bộ có trách nhiệm rà soát, tổng hợp kế hoạch thanh tra, xử lý chồng chéo giữa các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ; Thanh tra chính phủ rà soát, tổng hợp kế hoạch thanh tra, xử lý chồng chéo giữa thanh tra bộ, thanh tra tỉnh và Thanh tra Chính phủ. Việc rà soát, xử lý chồng chéo cần được tiến hành ngay từ giai đoan xây dựng kế hoạch thanh tra. Sau khi rà soát, xử lý chồng chéo, kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra có thể được ban hành cùng một thời điểm. Luật không nên quy định cứng điều này mà nên giao cho Chính phủ quy định chi tiết trong nghị định. Có thể ban hành Nghị định riêng điều chỉnh những vấn đề chi tiết, cụ thể về xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra.
Thứ tư, về kết luận thanh tra. Kết luận thanh tra là văn bản pháp lý quan trọng thể hiện kết quả của một cuộc thanh tra. Kết quả này cũng phản ánh cuộc thanh tra có bảo đảm được các mục đích của hoạt động thanh tra hay không. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 và dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi, Kết luận thanh tra phải có các nội dung: Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra; Kết luận về nội dung thanh tra; Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; Biện pháp xử lý theo thẩm quyền và kiến nghị biện pháp xử lý. Nhìn vào quy định này, có thể thấy nội dung phản ánh mục đích quan trọng nhất của hoạt động thanh tra là phát hiện sở hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật chưa được thể hiện. Đây cũng chính là một phần nguyên nhân của thực trạng rất nhiều bản kết luận thanh tra thời gian qua chỉ tập trung chỉ ra sai phạm của đối tượng thanh tra, ít nêu ra những sở hở, bất cập về chính sách, pháp luật để kiến nghị biện pháp khắc phục. Chính điều này đã phần nào làm giảm đi ý nghĩa của hoạt động thanh tra trong quản lý nhà nước. Để khắc phục hạn chế này, dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi cần bổ sung quy định về nội dung của kết luận thanh tra. Theo đó, kết luận thanh tra phải chỉ rõ những sở hở, bất cập, hạn chế hoặc biểu hiện cho thấy có sở hở, bất cập, hạn chế, thậm chí cả những dấu hiệu tham nhũng, lợi ich nhóm trong soạn thảo và ban hành quy phạm pháp luật, tạo cơ hội cho đối tượng thanh tra câu kết với cá nhân trong cơ quan quản lý nhà nước thực hiện hành vi vi phạm pháp luật.
Liên quan đến kết luận thanh tra, dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi đã bổ sung một quy định hết sức quan trọng, đó là: “Người ra quyết định thanh tra có thể ban hành kết luận bổ sung, sửa đổi, thay thế một phần hoặc toàn bộ Kết luận thanh tra khi có căn cứ cho thấy Kết luận thanh tra không bảo đảm đầy đủ, chính xác, khách quan, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”. Quy định này có mặt tích cực là giúp tạo ra cơ hội cho Người ký kết luận thanh tra có thể sửa chữa các sai sót liên quan đến nội dung kết luận thanh tra. Tuy nhiên, để đạt được ý nghĩa tích cực đó, cần phải có những quy định hết sức cụ thể về căn cứ, điều kiện, trình tự, thủ tục bổ sung, sửa đổi, thay thế một phần hoặc toàn bộ kết luận thanh tra. Bởi vì, kết luận thanh tra không phải là sản phẩm của một cá nhân riêng lẻ mà là kết quả công tác của cả Đoàn thanh tra trong một khoảng thời gian dài, đã được xem xét, thảo luận, thẩm định, chỉnh sửa qua nhiều lần bởi nhiều chủ chủ có liên quan, trong đó có cả các chủ thể là đối tượng thanh tra. Không thể tùy tiện bổ sung, sửa đổi, thay thế một phần hoặc toàn bộ kết luận thanh tra mà không có căn cứ, điều kiện và trình tự, thủ tục cụ thể, đúng pháp luật. Việc tùy tiện bổ sung, sửa đổi, thay thế một phần hoặc toàn bộ kết luận thanh tra có thể sẽ dẫn đến những hệ lụy hết sức nguy hiểm, đó là sự dễ dàng thoái thác trách nhiệm của Người ra quyết định thanh tra, triệt tiêu hiệu lực, kết quả làm việc của những người được pháp luật trao thẩm quyền trong hoạt động thanh tra, tạo ra nguy cơ lớn xảy ra tham nhũng, tiêu cực.
Trên đây là một số nội dung trong dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi mà chúng tôi cho rằng cần thiết có thêm những thảo luận, nghiên cứu, cân nhắc nhằm bảo đảm hoạt động thanh tra được thực hiện một các đúng đắn, phát huy đầy đủ vai trò, ý nghĩa trong quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế xã hội và hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay.
ThS. Lê Thị Thúy
Trưởng phòng Quản lý Khoa học
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra