Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập được quy định khá cụ thể trong Luật thanh tra, Nghị định 99/2005/NĐ-CP ngày 28/7/2005 của của Thủ tướng Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân và mới đây nhất là Nghị định 159/2016/NĐ-CP ngày 01/2/2017 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều của Luật thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân.
Các Ban TTND tại cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập do Ban chấp hành công đoàn cơ sở trực tiếp chỉ đạo hoạt động; cơ quan thuộc cấp nào, ngành nào trực tiếp quản lý thì tổ chức thanh tra nhà nước cấp đó, ngành đó hướng dẫn nghiệp vụ hoặc tổ chức hướng dẫn nghiệp vụ cho các ban thanh tra nhân dân.
Trong 10 năm qua, theo tổng kết của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và một phần là doanh nghiệp nhà nước cho thấy, hoạt động của hơn 6 vạn Ban TTND tại các cơ quan nói trên không đạt hiệu quả cao.
Theo đánh giá của Tổng liên đoàn lao động thì tỉ lệ các Ban TTND hoạt động đạt hiệu quả ở mức Tốt chỉ chiếm 1/3, trong khi số Ban TTND hoạt động yếu kém chiếm đến 25%, hoạt động ở mức Trung bình chiếm gần 15%. Những yếu kém trong hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập bắt nguồn từ chính những mâu thuẫn nội tại không thể khắc phục của thiết chế giám sát này. Dưới đây, chúng tôi chỉ ra một số hạn chế và nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, đồng thời đưa ra một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
1. Những hạn chế trong hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
Thứ nhất, dù được kiện toàn về mặt tổ chức trên phạm vi cả nước nhưng hiệu quả hoạt động của các Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập lại không cao: Có 32,07% đạt loại tốt, 30,21% đạt loại khá; 14,73% đạt loại trung bình trong tổng số 61.599 Ban TTND được phân loại[1].
Thứ hai, thiếu quy chế làm việc và xây dựng chương trình, kế hoạch hoạt động trong nhiệm kỳ, hàng năm: Số liệu thống kê cho thấy, hơn 57% số Ban TTND có quy chế làm việc; hơn 60% số Ban TTND xây dựng chương trình, kế hoạch hoạt động của nhiệm kỳ, hàng năm. Như vậy có đến 1/3 trong tổng số các Ban TTND không có quy chế làm việc, không xây dựng chương trình, kế hoạch hoạt động trong nhiệm kỳ và hàng năm.
Thứ ba, việc xây dựng chương trình, kế hoạch hoạt động còn sơ sài, chung chung, chưa xác định được mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể: Đây là một thực tế khá phổ biến dẫn đến hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập kém hiệu quả, mang tính hình thức.
Thứ tư, thiếu sự phối hợp hoạt động tổ chức tập huấn nghiệp vụ giám sát, nghiệp vụ thanh tra nhân dân cho Ban TTND của cơ quan Thanh tra nhà nước; việc cung cấp các tài liệu hướng dẫn về hoạt động thanh tra nhân dân cho cán bộ làm công tác này chưa được thường xuyên, đầy đủ: Theo báo cáo của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, trong 10 năm qua, gần như cơ quan Thanh tra nhà nước cấp trên chưa có sự phối hợp cùng với công đoàn đồng cấp tiến hành tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho Ban TTND theo quy định pháp luật nên nghiệp vụ hoạt động của các Ban TTND còn hạn chế. Việc hoạt động chủ yếu dựa theo kinh nghiệm, rất ít cuộc có sự tham gia của cơ quan thanh tra của chính quyền, cơ quan nhà nước đồng cấp theo luật định. Do đó, hầu hết các Ban TTND ít được tập huấn chuyên sâu về nghiệp vụ kiểm tra, giám sát.
Thứ năm, đội ngũ công chức, viên chức tham gia ban TTND thường xuyên thay đổi nhưng thiếu cơ chế bổ sung, kiện toàn kịp thời.
Thứ sáu, ở nhiều cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập thiếu sự quan tâm, tạo điều kiện của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị cho hoạt động của Ban TTND được diễn ra một cách thuận lợi.
Thứ bảy, hoạt động của ban TTND một số nơi còn hình thức, chưa gắn kết với nhiệm vụ xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền; thiếu sự chủ động trong xây dựng kế hoạch công tác, chưa cụ thể hóa nội dung hoạt động… nên hiệu quả đạt được còn thấp.
2. Nguyên nhân của những hạn chế
Nhìn lại toàn bộ lịch sử hoạt động của thiết chế đặc biệt này có thể thấy rằng: Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động có hiệu quả ở vào thời kì nó còn “nhập nhằng” giữa tính chất giám sát của nhân dân và giám sát mang tính quyền lực nhà nước, đóng vai trò là tổ chức cơ sở của hệ thống Thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, cùng với thời gian, khi sự phân định giữa giám sát nhân dân và các hoạt động giám sát có tính quyền lực nhà nước ngày càng rõ ràng thì hiệu quả hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập lại càng giảm. Ngược lại, cũng là Ban TTND nhưng được tổ chức ở xã, phường, thị trấn đặt dưới sự chỉ đạo hoạt động của Mặt trận Tổ quốc thì hiệu quả.
Vậy thực chất nguyên nhân là từ đâu? Theo chúng tôi xuất phát từ 3 nguyên nhân sau:
Thứ nhất, Ban TTND trong cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập là một sự tồn tại bất hợp lí
Chúng tôi cho rằng không tồn tại khái niệm “nhân dân” trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập bởi lẽ tất cả cá nhân làm việc trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập đều là một đại diện của nhà nước, được nhà nước ủy quyền hoặc giao cho thực hiện một nhiệm vụ nhất định. Đây là một hệ thống thống nhất với những đặc trưng riêng biệt, khác hoàn toàn với hệ thống bên ngoài nhà nước tức khu vực dân sự. Và, mối quan hệ chính yếu trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là mối quan hệ mang tính hành chính, mệnh lệnh, phục tùng. Trong khi, nói đến thanh tra nhân dân là nói đến một hình thức giám sát của nhân dân, sẽ là gượng ép khi cho rằng ngoài người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu, còn lại các cán bộ, công chức, viên chức và người lao động khác là nhân dân. Từ những phân tích này ta thấy rằng sự tồn tại của thiết chế “thanh tra nhân dân” trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là một sự phi logic và bất hợp lí.
Thứ hai, Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập phụ thuộc vào chính đối tượng giám sát
Qua phân tích các quy định của pháp luật về tổ chức, nhân sự, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho đến chế độ kinh phí cho hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập chúng ta dễ nhận ra sự phụ thuộc chặt chẽ của thiết chế này với người đứng đầu cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập. Thứ nhất, toàn bộ thành viên Ban TTND đều là nhân viên, là cấp dưới của thủ trưởng, chịu sự chi phối mạnh mẽ bởi các quyết định của thủ trưởng. Thứ hai, kinh phí hoạt động của Ban TTND cũng phụ thuộc vào người thủ trưởng. Thứ ba, tâm lý e sợ của thành viên Ban TTND khi giám sát, kiến nghị đối với thủ trưởng. Sẽ là không khách quan và không mang lại hiệu quả khi chủ thể giám sát (Ban TTND) lại bị ràng buộc lợi ích, bị chi phối bởi đối tượng giám sát (Thủ trưởng cơ quan, đơn vị).
Như vậy, thiết chế Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập không đảm bảo yêu cầu có sự độc lập, khó có thể thực hiện được đúng bản chất của hoạt động giám sát. So sánh với tổ chức Ban TTND ở xã, phường, thị trấn, chúng ta thấy các Ban TTND này là độc lập với đối tượng bị giám sát: nhân sự không thuộc bộ máy nhà nước; kinh phí không phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan nhà nước; quyền lợi của các thành viên Ban TTND không bị ảnh hưởng hay tác động bởi thủ trưởng cơ quan, đơn vị…
Thứ ba, hiệu lực của hoạt động giám sát của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập quá yếu so với các chủ thể thực hiện quyền giám sát khác
Các hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập chịu sự giám sát, kiểm tra của rất nhiều chủ thể khác nhau nhưng riêng thiết chế giám sát thanh tra nhân dân không có tính quyền lực nhà nước nên vô hình chung hiệu lực của những kiến nghị, đề xuất không đi kèm những chế tài để buộc đối tượng giám sát phải thực hiện. So sánh với những chủ thể khác như thanh tra, kiểm tra lại có những chế tài mạnh để buộc đối tượng giám sát phải thực thi những yêu cầu, kiến nghị của mình. Đặt trong bối cảnh đó, quyền hạn của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập bị yếu thế và trùm lấp đi bởi những thiết chế giám sát khác.
Ngoài ba nguyên nhân chính trên, thực tiễn quy định pháp luật và hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập thời gian qua cũng đã bộc lộ một số nguyên nhân khác như:
- Nhiều quy định về thanh tra nhân dân trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập bộc lộ sự bất cập với thực tiễn, thiếu những hướng dẫn cụ thể.
- Ở nhiều cơ quan, đơn vị, người đứng đầu chưa thực sự quan tâm và tạo điều kiện cho các đại diện của Ban TTND dự các hoạt động của cơ quan, đơn vị liên quan đến nội dung giám sát theo quy định. Do đó, kết quả, chất lượng hoạt động còn chưa đạt kỳ vọng …
- Phần lớn thành viên của Ban TTND hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm nên quỹ thời gian dành cho hoạt động này còn hạn chế.
- Một số thành viên chưa nhận thức đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình trong quá trình hoạt động, vẫn còn tâm lý e dè, nể nang, ngại va chạm, chưa đi sâu, đi sát thực tế công việc cơ quan … dẫn đến hiệu quả hoạt động chưa cao.
3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Ban TTND trong cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
a. Về tổ chức thực hiện
- Đối với thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập: Cần phải nhận thức được Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập là một thiết chế hỗ trợ rất hiệu quả cho công tác quản lý, điều hành công việc, như là một cánh tay nối dài trong việc quản lý, điều hành công việc. Không nên nhìn nhận Ban TTND như là một lực lượng mâu thuẫn về lợi ích, chỉ chuyên xăm soi, bới móc những sai phạm trong quản lý điều hành của cơ quan, đơn vị. Ban TTND là công cụ giám sát có hiệu quả chính bản thân cơ quan, đơn vị, đảm bảo thực hiện đúng theo quy định của pháp luật, nội quy, quy chế của cơ quan, đơn vị. Ban TTND như một chức năng cảnh báo sớm những sai phạm có thể xảy đến với các quyết định của người đứng đầu hoặc trong quá trình tổ chức triển khai công tác của cơ quan, đơn vị. Cần nhìn nhận đúng vai trò và vị trí của Ban TTND để từ đó có những ứng xử công vụ phù hợp, không gây cản trở hoạt động của Ban TTND, chỉ đạo các bộ phận liên quan hợp tác và phối hợp để Ban TTND hoàn thành nhiệm vụ, hoặc tạo điều kiện về thời gian, vật chất cho Ban TTND hoạt động hiệu quả.
- Đối với cán bộ, công chức, viên chức và người lao động: Mỗi cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập cần nhận thức rằng Ban TTND chính là đại diện cho mình tham gia vào hoạt động giám sát quá trình thực hiện nhiệm vụ của thủ trưởng cơ quan, của toàn đơn vị và đồng thời cũng là đại diện bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Do đó, ngay từ lúc bình bầu thành viên tham gia Ban TTND mỗi người cần phải lựa chọn những đại biểu thực sự có tâm huyết và kĩ năng, năng lực thực hiện giám sát, cũng như phải có bản lĩnh giám đấu tranh với cái sai, bảo vệ cái đúng. Cần tránh tư tưởng coi thường vai trò của Ban TTND, cho rằng đó chỉ là hình thức rồi từ đó bỏ phiếu, giới thiệu và bầu ra những cá nhân không có năng lực, bản lĩnh trở thành đại diện của mình tham gia Ban TTND. Nếu nhận thức của mỗi cán bộ, công chức, viên chức và người lao động về Ban TTND không đúng và có cái nhìn tiêu cực sẽ gián tiếp càng làm cho vai trò của Ban TTND lu mờ, hoạt động kém hiệu và mang nặng tính hình thức.
- Đối với bản thân các thành viên của Ban TTND: Là người đại diện cho công chức, viên chức và người lao động của cơ quan, đơn vị các thành viên tham gia Ban TTND phải có bản lĩnh, không ngại va chạm, dẹp bỏ sự cả nể, xứng đáng với sự tín nhiệm của tập thể người lao động trong cơ quan, đơn vị. Phải ý thức đầy đủ về vị trí, vai trò và phải nắm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của mình được pháp luật quy định, có nghiệp vụ hoạt động, được tập huấn cơ bản; phải là những người gương mẫu trong cơ quan, đơn vị và tận tụy với công việc.
b. Về hoàn thiện pháp luật
- Đưa quy định về Ban TTND (trong đó bao gồm các nội dung về Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập) ra khỏi Luật thanh tra. Do tính chất tổ chức cũng như nguyên tắc hoạt động của Thanh tra nhân dân hoàn toàn khác với Thanh tra nhà nước. Trong văn bản pháp luật hiện hành gọi là "Thanh tra nhân dân" nhưng thực chất đây là các tổ chức giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và hoạt động mang tính chất tự quản. Vì vậy, việc quy định về thanh tra nhân dân trong Luật thanh tra là không hợp lý, dễ dẫn đến sự nhầm lẫn giữa hoạt động giám sát của tổ chức do nhân dân bầu ra với hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan nhà nước. Điều 8 Khoản 2 Hiến pháp 2013 chỉ quy định về quyền giám sát mà không quy định về quyền thanh tra của nhân dân: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; …”. Đồng thời thay tên gọi, không nên dùng thuật ngữ "Thanh tra nhân dân" mà nên gọi là "kiểm tra nhân dân", “giám sát nhân dân” hoặc một tên khác cho phù hợp.
- Đưa nội dung quy định về Ban TTND trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập vào Luật công đoàn: Hiến pháp 2013 (Điều 10), Luật Công đoàn (Điều 14) quy định công đoàn có quyền giám sát các hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập. Thanh tra nhân dân là tổ chức của quần chúng do đó thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật công đoàn là hợp lí. Theo đó, mọi hoạt động của Ban TTND sẽ do Ban chấp hành công đoàn cơ sở chỉ đạo./.
Vũ Đức Hoan - Viện Khoa học Thanh tra
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam (2016) - Báo cáo Tổng kết đánh giá kết quả 10 năm (2005-2015) thực hiện Nghị định số 99/2005/NĐ-CP ngày 28/7/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban thanh tra nhân dân.