Bài viết này đề cập đến quy định của pháp luật hiện hành, những vấn đề đang đặt ra và giải pháp xử lý nhằm kiểm soát có hiệu quả tài sản thu nhập của những người có chức vụ, quyền hạn, góp phần phòng, chống tham nhũng
1. Về đối tượng kê khai tài sản
Theo khoản 1 và khoản 2 Điều 44 Luật Phòng, chống tham nhũng, đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập gồm: cán bộ từ Phó trưởng phòng của Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên và tương đương trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị; một số cán bộ, công chức tại xã, phường, thị trấn; người làm công tác quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Ngoài việc kê khai tài sản thuộc quyền sở hữu của mình, Luật còn quy định người có nghĩa vụ kê khai tài sản phải kê khai tài sản, mọi biến động về tài sản thuộc sở hữu của vợ hoặc chồng và con chưa thành niên.
Hầu như mọi người đều nhìn ra lỗ hổng rất lớn người có tài sản dễ dàng chuyển tài sản của mình cho con đã thành niên, nhất là trong trường hợp người con này không thuộc diện kê khai tài sản.
Tuy nhiên việc buộc người có chức vụ, quyền hạn kê khai tài sản của con thành niên không hoàn toàn là điều hợp lý và thậm chí trong nhiều trường hợp ngoài khả năng của họ. Vì người đã thành niên có thể độc lập về kinh tế, độc lập về chỗ ở. Cha mẹ họ nếu là người thuộc diện phải kê khai không thể nắm được tình hình tài sản của con đã thành niên và vì thế cũng khó có thể bắt họ phải chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực.
Mặt khác, có thể khẳng định rằng, chỉ kiểm soát tài sản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thì hầu như vô nghĩa nếu như không kiểm soát được sự lưu chuyển của dòng tiền hay tài sản trong toàn xã hội. Theo chúng tôi, đối tượng kê khai tài sản như hiện nay là không thực sự cần thiết, nhiều trường hợp khó xác định[1]. Chỉ cần một số lượng nhất định, những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước mà việc kê khai, công khai tài sản của họ thể hiện như là một sự cam kết chính trị về tính liêm chính, trách nhiệm, minh bạch của bộ máy nhà nước là đủ. Đổi lại cần quan tâm nhiều hơn đến việc tạo ra các công cụ để kiểm soát toàn bộ xã hội (thông qua các công cụ về thuế, về sử dụng mọi khoản thanh toán qua tài khoản, hạn chế tiền mặt…).
2. Vấn đề quản lý bản kê khai tài sản và kiểm soát tính trung thực trong việc kê khai tài sản
Về cơ bản, bản kê khải tài sản được nộp cho cơ quan quản lý người có nghĩa vụ kê khai. Điều này cho thấy tính chất khép kín của thông tin trong bản kê khai (mặc dù có quy định về công khai mà chúng tôi sẽ đề cập đến ở phần tiếp theo).
Vấn đề xác minh tài sản thu nhập là vấn đề cực kỳ phức tạp. Do tính chất đa dạng, phức tạp của đối tượng kê khai tài sản và cũng có thể vì những lo ngại về ảnh hưởng không tốt từ hoạt động này nên pháp luật đã có những quy định quá chặt chẽ khiến cho việc tiến hành xác minh gặp rất nhiều khó khăn. Các điều kiện thủ tục đó bao gồm:
- Căn cứ để xác minh tài sản;
- Thẩm quyền yêu cầu xác minh tài sản;
- Xác định cơ quan tiến hành xác minh
- Trình tự, thủ tục xác minh tài sản…
Tất cả những vấn đề nêu trên dẫn đến tình trạng việc xác minh tài sản vừa thiếu đầu mối khiến cho cán bộ, đảng viên và nhân dân gặp khó khăn trong việc phản ánh, tố cáo, vừa thiếu tính chuyên nghiệp và thiếu tính chủ động của tổ chức cá nhân tiến hành xác minh tài sản và từ đó cũng gây khó khăn cho công tác chỉ đạo, lãnh đạo của các cơ quan lãnh đạo đảng và nhà nước trong công tác phòng, chống tham nhũng.
Để khắc phục tình trạng trên, theo chúng tôi, cần thay đổi một cách căn bản thiết chế kiểm soát bản kê khai và xác minh tài sản trong lần sửa đổi Luật Phòng, chống tham nhũng sắp tới, cụ thể là:
Quản lý bản kê khai tài sản một cách tập trung: Điều này tạo thuận lợi cho việc kê khai và giao nộp bản kê khai dễ dàng hơn và cũng tránh lãng phí, tốn kém về vật chất và thời gian, đồng thời cũng tạo điều kiện cho người dân thuận tiện hơn trong việc tiếp cận thông tin hoặc phản ánh, tố cáo về những vấn đề liên quan đến tài sản của người có chức vụ, quyền hạn (sẽ đề cập đến ở phần tiếp theo)
Chuyên môn hóa và tạo ra sự chủ động trong việc tiến hành xác minh tài sản: Việc tiến hành thẩm tra, xác minh tài sản là một công việc khá phức tạp, khó khăn cần phải được chuyên môn hóa với những quy trình hợp lý và sự hỗ trợ của một hệ thống thông tin đầy đủ. Vì vậy, theo chúng tôi, cần có một hoặc một số cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc này. Việc xác minh tài sản của một đối tượng nào đó có thể căn cứ vào các yếu tố sau đây:
- Bản thân cơ quan này trong quá trình nghiên cứu, xem xét thấy có sự mâu thuẫn hay có dấu hiệu nghi ngờ về tính thiếu trung thực của việc kê khai tài sản;
- Khi có phản ánh, tố cáo của cán bộ, đảng viên và công dân với những nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, đáng tin cậy về sự thiếu trung thực trong việc kê khai tài sản của người có chức vụ quyền hạn. Điều này cũng tạo điều kiện thuận lợi cho người tố cáo phản ánh dễ dàng biết được nơi cần đưa thông tin phản ánh, tố cáo;
- Tiến hành xác minh theo xác suất với một định mức nhất định (chẳng hạn mỗi năm cố gắng 10% số lượng những bản kê khai sẽ được xác minh). Về điểm này có thể tham khảo gợi ý trong nghiên cứu của Ngân hàng thế giới và UNODC, bao gồm: Ưu tiên xác minh tờ khai của các quan chức cao cấp; Ưu tiên xác minh tờ khai của một số cơ quan nhất định (thường là hoạt động trong lĩnh vực được coi là nhạy cảm, dễ có cơ hội tham nhũng); Ưu tiên xác minh tờ khai của những công chức theo một số chức trách nhất định (vị trí công tác); Chọn đối tượng xác minh là những tờ khai đã phát hiện những dấu hiệu “báo động”; Xác minh tờ khai của những công chức có đơn thư khiếu nại vi phạm (chính xác hơn là những đơn thư tố cáo, tố giác theo quy định của pháp luật Việt Nam)[2];
- Tiến hành xác minh theo yêu cầu của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phục vụ công tác thanh tra, điều tra hoặc phục vụ công tác quản lý cán bộ.
Theo chúng tôi có thể cân nhắc hoặc thành lập một Tổng cục quản lý tài sản thuộc Thanh tra Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng hoặc đặt tại Bộ Nội vụ, cơ quan có trọng trách trong quản lý cán bộ, công chức. Đối với những người thuộc diện cấp ủy quản lý thì nên giao cho Ủy ban kiểm tra trung ương. Với giả định số lượng người kê khai tài sản giảm bớt so với hiện nay thì việc chỉ giao cho cơ quan quản lý và xác minh tài sản tổ chức ở cấp trung ương là phù hợp.
3. Vấn đề giải trình nguồn gốc tài sản và hình sự hóa hành vi làm giàu bất minh
Nhằm nâng cao khả năng phát hiện tham nhũng thông qua việc kiểm soát biến động về tài sản và nguy cơ xung đột lợi ích của người có nghĩa vụ kê khai, Luật Phòng, chống tham nhũng (Điều 46b) quy định người kê khai tài sản có nghĩa vụ giải trình nguồn gốc phần tài sản tăng thêm, bên cạnh việc làm rõ mọi biến động về tài sản của mình trong kỳ kê khai. Quy định này phản ánh một bước hoàn thiện của pháp luật Việt Nam theo yêu cầu của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, cũng phải thấy rằng, mặc dù quy định trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm là cần thiết và phù hợp những việc hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp (trên cơ sở việc giải trình không hợp lý) theo tinh thần tại Điều 20 của Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng là vấn đề khó có thể thực hiện ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Vấn đề này có thể được lý giải bởi nhiều lý do sau đây:
Thứ nhất, do hiện nay thu nhập của công chức không chỉ từ lương mà còn có từ nhiều nguồn khác nhau, điều này ai cũng thấy rõ. Có rất nhiều công việc được người có chức vụ, quyền hạn thực hiện với tư cách là công chức nhà nước nước nhưng đều có những khoản “tiền công” hoặc “bồi dưỡng” thêm (từ nguồn ngân sách và theo những quy định của pháp luật). Do chế độ lương quá thấp[3] nên những khoản thu nhập này được thừa nhận một cách đương nhiên. Những khoản thu nhập này là khó xác định vì không cố định và nó có thể tích lũy dần thành những khoản tiền hoặc tài sản có giá trị mà chủ nhân của nó khó có thể giải trình khi có yêu cầu.
Thứ hai, do sự biến động quá lớn về giá cả, nhất là về nhà đất trong những năm trước kia nên có những người do những điều kiện và cơ hội khác nhau có thể có những thu nhập hoặc tài sản khó có thể giải trình. Đặc biệt là pháp luật Việt Nam cũng không hề cấm đoán việc công chức tham gia đầu tư chứng khoán hay nhà đất để kiếm lợi (trừ những trường hợp liên quan đến vấn đề xung đột lợi ích), trong khi hoạt động này hầu như không được quản lý một cách minh bạch, rõ ràng.
Thứ ba, một nguyên tắc pháp luật có tính phổ biến và ngày càng được đề cao đó là vấn đề trách nhiệm chứng minh thuộc về cơ quan nhà nước. Để quy kết một ai đó có hành vi vi phạm hoặc một tài sản, khoản tiền nào đó có nguồn gốc bất hợp pháp thì chính các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thu thập chứng cứ để chứng minh điều đó.
Chính vì những lý do trên đây mà vấn đề hình sự hóa hành vi làm giàu bất minh chưa được chấp nhận ở Việt Nam. Trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm đã được quy định nhưng chỉ dừng lại ở việc xử lý hành chính đối với việc giải trình nguồn gốc tài sản không trung thực. Theo chúng tôi, để tiến tới việc hình sự hóa hành vi làm giàu bất minh thì trước hết cần kiểm soát ngay những khoản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn từ ngân sách nhà nước và để làm được điều này thì cố gắng mọi thu nhập hợp pháp của người có chức vụ quyền hạn cần tính toán để đưa vào lương, với một mức độ bảm đảm cuộc sống ở mức khá so với mặt bằng chung của xã hội[4]. Các hoạt động sinh lợi khác của công chức đều phải được công chức chủ động báo cáo, chẳng hạn như những công việc làm thêm, những giao dịch sinh lợi, những khoản đầu tư, tài sản cho thuê... và nhà nước phải thiết lập hệ thống quản lý hiệu quả đối với những hoạt động này.
4. Vấn đề công khai bản kê khai tài sản và khả năng tiếp cận thông tin của người dân đối với bản kê khai tài sản
Để tăng cường sự giám sát của các bên có liên quan về tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập, qua đó giúp nâng cao hiệu quả điều chỉnh của các biện pháp minh bạch tài sản trong thực tiễn, Luật Phòng, chống tham nhũng (Điều 46a) quy định bảng kê khai tài sản của người có nghĩa vụ kê khai phải được công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi người đó thường xuyên làm việc. Việc công khai được thực hiện bằng hình thức công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết bản kê khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Việc công khai bản kê khai tài sản tại nơi cư trú đến nay chưa được thực hiện bởi hai lý do:
Thứ nhất, với một số lượng lớn các bản kê khai tài sản, thực hiện việc công khai tại nơi cư trú là rất khó khăn. Các phương án như niêm yết tại trụ sở phường, bản tin trong khu dân cư hay tổ chức họp để công bố… đều là không khả thi.
Thứ hai, là sự e ngại về an toàn cho người có tài sản. Trong tình hình an ninh trật tự và tội phạm gia tăng như hiện nay thì việc công khai bản kê khai tài sản sẽ dẫn đến những nguy cơ không kiểm soát được.
Thứ ba, việc công khai bản kê khai tài sản có thể sẽ dẫn đến nguy cơ của việc sử dụng thông tin về tài sản để làm hại đến uy tín, danh dự của người có tài sản, dù đó là tài sản hợp pháp, nhất là trong thời đại thông tin bùng nổ khó kiểm soát như hiện nay.
Theo chúng tôi, ngoài việc công khai bản kê khai tài sản tại nơi làm việc chỉ mang tính chất nội bộ như hiện nay, chúng ta có thể từng bước mở rộng đối với quyền tiếp cận thông tin của công chúng đặt dưới sự kiểm soát nhằm bảo đảm thông tin được sử dụng một cách đúng mục đích. Mọi công dân đều có khả năng tiếp cận được bản kê khai tài sản của công chức nào đó với những thủ tục như sau:
- Xuất trình giấy tờ tùy thân và các thông tin cá nhân tại cơ quan quản lý bản kê khai tài sản;
- Cam kết sử dụng thông tin về bản kê khai tài sản vào những mục đích hợp pháp; Chịu trách nhiệm về việc sử dụng thông tin không đúng, gây thiệt hại cho người kê khai tài sản
- Tiếp cận (đọc) bản kê khai tài sản tại cơ quan quản lý bản kê khai tài sản;
Việc quản lý bản kê khai tập trung cũng là một trong những điều kiện quan trọng để công chúng có thể tiếp cận bản kê khai tài sản của công chức và ngược lại cơ quan nhà nước cũng dễ dàng hơn trong việc quản lý việc sử dụng thông tin này với mục đích hợp pháp, góp phần phát hiện những nghi ngờ trong việc kê khai tài sản, thu nhập của công chức.
TS. Đinh Văn Minh
Phó Viện trưởng Viện KHTT