Với tinh thần khắc phục tính hình thức trong luật hiện hành, góp phần kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, Dự thảo quy định nội dung “minh bạch và kiểm soát tài sản” thành một Chương riêng, với nhiều quy định mới, cụ thể, rõ ràng hơn nhằm hướng tới việc kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức và một số người có chức vụ, quyền hạn khác, đặc biệt trong công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và quỹ đầu tư (khu vực ngoài nhà nước). Vì vậy, nội dung của Chương này bao gồm quy định về kê khai tài sản, thu nhập; quản lý bản kê khai; theo dõi biến động; xác minh tài sản, thu nhập; xử lý vi phạm và xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không được giải trình hợp lý. Sau đây là một vài ý kiến về các nội dung này:
Thứ nhất, về khái niệm “minh bạch tài sản, thu nhập”
Dự thảo xác định rõ nội hàm và mục đích của minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập, theo đó: Minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập bao gồm việc kê khai tài sản, thu nhập, quản lý và công khai bản kê khai, xác minh, giải trình, kết luận, xử lý vi phạm về minh bạch, kiểm soát tài sản, thu nhập nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng (Điều 39). So với khái niệm luật hiện hành, Dự thảo xác định rất rõ nội hàm, bao hàm hết các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập và bổ sung một nội dung mới là “kiểm soát tài sản, thu nhập”. Việc bổ sung mới lần này cho thấy, tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn sẽ được kiểm soát bởi chính cơ quan chức năng có thẩm quyền một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, Điều 39 Dự thảo được thể hiện chưa thật sự hợp lí, vì tại Điều 3 về “giải thích từ ngữ (sửa đổi, bổ sung)” của Dự thảo không giải thích thuật ngữ “Minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập” tương tự như ở luật hiện hành, trong khi đó Điều 39 Dự thảo quy định mang tính giải thích thuật ngữ là chính, chỉ gắn thêm những cụm từ “nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng”ở đoạn kết. Cụm từ này cũng đã được thể hiện trong ở Điều 1 Dự thảo về “Phạm vi điều chỉnh” và đây cũng chính là tinh thần chủ đạo bao trùm toàn bộ nội dung của Dự thảo luật này. Mặt khác, tên của Điều luật có hai nội dung là “Minh bạch tài sản, thu nhập” và “kiểm soát tài sản, thu nhập” nhưng được nhắc lại tại Điều 40 Dự thảo: “Nội dung minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập”. Do đó, Điều 39 và Điều 40 sẽ có nhiều nội dung trùng nhau nên hai Điều luật này không nhất thiết phải tách ra độc lập mà gộp lại thành một Điều luật sẽ hợp lí hơn và xem“minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập” là một cụm từ chung thống nhất.
Thứ hai, kê khai tài sản, thu nhập
Đây là một dung không mới trong luật hiện hành nhưng được tách thành một mục trong chương III của Dự thảo với những quy định về: nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập; đối tượng kê khai; hình thức và thời điểm kê khai; công khai bản kê khai. Việc thiết kế mục này trong Dự thảo cho thấy từng nội dung có tính liên kết, móc nối với nhau, tạo thành một thể thống nhất trong nội dung kê khai tài sản, thu nhập, như sau:
- Về nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập được quy định tại Điều 42 của Dự thảo, cơ bản Dự thảo giữ nguyên quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 44 nhưng rõ ràng và cụ thể hơn . Theo đó, người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập phải kê khai và kê khai bổ sung tài sản, thu nhập của mình, của vợ hoặc chồng và con chưa thành niên khi được bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ mới hoặc có biến động về tài sản, thu nhập phải kê khai và nhấn mạnh trách nhiệm của người có nghĩa vụ kê khai trước pháp luật. Quy định này tạo ra cách hiểu thống nhất, tránh được sự lúng túng cho chính người có nghĩa vụ kê khai, đồng thời tạo điều kiện giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức thường xuyên đảm bảo được sự minh bạch, hiệu quả và phát huy vai trò công tác phòng, chống tham nhũng đạt được như mục đích đặt ra.
- Về đối tượng kê khai được quy định tại Điều 42 của Dự thảo, cụ thể:
Đối tượng kê khai có sự điều chỉnh lớn so với Điều 44 Luật hiện hành và được cụ thể hóa với 9 nhóm đối tượng quy định ở Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập. Những điều chỉnh lần này nhằm khắc phục tính không thống nhất, bất hợp lý về xác định đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập hiện nay. Nhìn chung Dự thảo quy định đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập bao gồm: cán bộ, công chức, viên chức giữ chức vụ có phụ cấp trách nhiệm tương đương phó trưởng phòng cấp huyện trở lên; một số công chức cấp xã; người làm việc trong các công ty đại chúng, tổ chức tín dụng và đơn vị sự nghiệp ngoài công lập. Tuy nhiên, theo Dự thảo thì đối tượng phải kê khai tài sản thu nhập vừa thiếu, vừa chưa thật sự cần thiết. Bởi các đối tượng phải kê khai như Dự thảo quy định vẫn không xác định được đối tượng trung tâm của tham nhũng. Một là, với quy định này số lượng cán bộ, công chức, viên chức thuộc diện phải kê khai tài sản theo Dự thảo là rất lớn đồng nghĩa với việc kê khai tràn lan, không có có hiệu quả hoặc số lượng người phải kê khai tài sản, thu nhập quá lớn nên công tác quản lý, kiểm soát gặp nhiều khó khăn. Do đó, chỉ nên tập trung vào đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức giữ các vị trí, chức vụ chủ chốt trong các cơ quan nhà nước chủ yếu từ cấp huyện, cấp tỉnh trở lên. Hai là, đối tượng có mối quan hệ thân thích của người có chức vụ, quyền hạn lại ngoài vòng kiểm soát, không thuộc diện phải kê khai tài sản, thu nhập. Thực tiễn cho thấy, bố, mẹ, con đã thành niên của người chức vụ, quyền hạn có nhiều tài sản trong thời gian người có chức vụ, quyền hạn đương chức trong khi đó khối tài sản này chính là tài sản có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng, từ sự không liêm chính. Cho nên, nếu chỉ kê khai tài sản của cá nhân người có chức vụ, quyền hạn thì mục đích của việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức có quyền là chưa đạt được. Vì vậy, để tránh sự che giấu, tẩu tán tài sản cho người thân nên bổ sung đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập là bố, mẹ, con đã thành niên của người chức vụ, quyền hạn.
- Về hình thức và thời điểm kê khai được quy định tại Điều 45 Dự thảo, Dự thảo đã bỏ quy định về kê khai hàng năm và thay vào đó là kê khai lần đầu và kê khai bổ sung. Kê khai lần đầu được thực hiện với tất cả người có nghĩa vụ kê khai ngay sau khi Luật sửa đổi có hiệu lực; người được bổ nhiệm vào ngạch công chức và người dự kiến bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, được dự kiến cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà chưa kê khai tài sản, thu nhập (Khoản 1). Kê khai bổ sung đối với người đã kê khai lần đầu được dự kiến bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; khi có biến động về tài sản hoặc thu nhập tăng thêm có giá trị từ 200 triệu đồng trở lên (Khoản 2). Quy định này nhằm khắc phục tính hình thức kê khai của luật hiện hành và đảm bảo cho việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức đạt hiệu quả hơn. Việc quy định thời hạn kê khai lần đầu và kê khai bổ sung có ý nghĩa quan trọng và là cơ sở để kết luận việc kê khai có chính xác không. Đồng thời, với quy định của Dự thảo cho ta thấy khái niệm về “biến động về tài sản hoặc thu nhập” được hiểu là khối tài sản đó được tăng lên với giá trị 200 triệu đồng trở lên, góp phần tạo nên sự thống nhất, tránh sự lúng túng cho lần kê khai bổ sung. Tuy nhiên, cần quy định “biến động về tài sản hoặc thu nhập” bao gồm cả tình trạng khối tài sản đó tăng lên và giảm đi. Có quy định như vậy, mới tạo điều kiện cho việc theo dõi biến động tài sản của người có nghĩa vụ kê khai được khoa học, thuận lợi cho việc quản lí của cơ quan có thẩm quyền và đảm bảo cho công cuộc phòng, chống tham nhũng đạt được như mong muốn.
- Về công khai bản kê khai được quy định tại Điều 48 Dự thảo, cho thấy Dự thảo kế thừa các quy định của Luật hiện hành và có sửa đổi cho phù hợp, khắc phục tính hình thức. Các hình thức công khai trong Dự thảo theo nguyên tắc người dự kiến bầu, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ thì phải công khai bản kê khai tài sản, thu nhập tại hội nghị cử tri, cuộc họp bầu, phê chuẩn hoặc lấy phiếu tín nhiệm khi bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, cử giữ chức vụ. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật hiện đang để 02 phương án thực hiện công khai bản kê khai đối với người có nghĩa vụ kê khai nói chung. Phương án 1 quy định bản kê khai của công chức là Đảng viên phải được công khai tại cuộc họp nơi người đó sinh hoạt sau khi tiến hành kê khai (thu hẹp) và phương án 2 là giữ nguyên quy định hiện hành (người có nghĩa vụ kê khai gồm cả cán bộ, công chức, viên chức phải công khai tại nơi thường xuyên làm việc). Với hai phương án này, phương án 2 cho ta thấy việc công khai bản kê tài sản, thu nhập tại nơi thường xuyên làm việc, công tác...của cán bộ, công chức, viên chức sẽ đảm bảo để cơ quan, tổ chức và toàn bộ công chức, viên chức và người lao động chủ động giám sát tính trung thực trong việc kê khai để ngăn ngừa, phát hiện tham nhũng, khắc phục tính hình thức và kém hiệu quả trong việc kê khai tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, để đảm bảo nguyên tắc công khai và phát huy vai trò giám sát của nhân dân cần bổ sung “bản kê khai” phải được công bố tại cộng đồng dân cư nơi cư trú của người có nghĩa vụ kê khai (bao gồm cả nơi thường trú và tạm trú).
Thứ ba, quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập
Đây là một mục mới trong chương về “Minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập” tại Chương 3 Dự thảo, quy định những nội dung về tiếp nhận bản kê khai tài sản, thu nhập; thẩm quyền quản lý tập trung bản kê khai tài sản, thu nhập; cung cấp thông tin về bản kê khai tài sản, thu nhập. Dự thảo Luật quy định việc quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập một cách tập trung tại cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai thuộc thẩm quyền (quy định tại Điều 41 Dự thảo). Đây là sự thay đổi một cách căn bản thiết chế kiểm soát bản kê khai và xác minh tài sản nhằm tạo lập đầu mối quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập một cách tập trung thông qua đó đảm bảo cho cán bộ, đảng viên và nhân dân phản ánh, tố cáo. Đồng thời, cũng là cơ sở tạo ra sự chuyên môn hóa và sự chủ động trong việc tiến hành xác minh tài sản của cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai thuộc thẩm quyền. Với quy định của Dự thảo cho thấy, cơ quan, đơn vị này có địa vị pháp lý “độc lập tương đối” với cơ quan, đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai nhằm giúp cho việc theo dõi, giám sát và kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai hiệu quả hơn, kịp thời xác minh để phát hiện, xử lý tham nhũng. Đồng thời, Dự thảo cũng quy định về trình tự, thủ tục tiếp nhận bản kê khai, cung cấp thông tin bản kê khai và xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về bản kê khai (từ Điều 49 đến Điều 52).
Tuy nhiên, để quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập đáp ứng hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng cần phải đặt ra lộ trình để tiến hành xác minh. Bước đầu Dự thảo đã xác định đối tượng là “người được hưởng phụ cấp trách nhiệm từ 0,9 trở lên” (Điều 56 Dự thảo) nhưng rất tiếc Dự thảo vẫn chưa mạnh dạn quy định việc xác minh là bắt buộc mà thay vào đó là khi “xét thấy cần xác minh” nhằm kiểm soát liêm chính.
Thứ tư, theo dõi biến động về tài sản, thu nhập
“Theo dõi biến động về tài sản, thu nhập là quy định mới của Dự thảo nhằm khắc phục tính hình thức trong quy định hiện hành. Dự thảo quy định trách nhiệm của cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập trong việc chủ động thu thập, khai thác thông tin, dữ liệu bản kê khai tài sản, thu nhập; cập nhật thông tin, dữ liệu về tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai; yêu cầu người có nghĩa vụ kê khai và cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp thông tin, dữ liệu nhằm giải trình, làm rõ về tài sản, thu nhập tăng thêm và quyết định việc xác minh tài sản, thu nhập khi có căn cứ quy định (Điều 53). Dự thảo đồng thời quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập (Điều 54); trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan (Điều 55)”[1]. Mục đích của quy định này nhằm kiểm soát các trường hợp làm giàu bất chính có nguồn gốc từ hành vi tham nhũng của người có nghĩa vụ kê khai. Sự bổ sung lần này của Dự thảo một mặt phù hợp với Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC), mặt khác là căn cứ kết luận về sự minh bạch tài sản, thu nhập hoặc định hướng nội dung xác minh. Tuy nhiên, việc theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của các đối tượng phải kê khai sẽ phải đặt ra yêu cầu trong việc áp dụng các biện pháp cần thiết, như áp dụng tạm thời với người có dấu hiệu vi phạm (tạm đình chỉ công tác, tạm thời chuyển sang công tác khác) để phòng ngừa, ngăn chặn và xử lí kịp thời hành vi tham nhũng.
Thứ năm, xác minh tài sản, thu nhập
- Căn cứ tiến hành xác minh tài sản, thu nhập được quy định tại Điều 56, đây là nội dung đã được quy định trong luật hiện hành nhưng được sửa đổi, bổ sung tại Dự thảo lần này. Theo đó, Dự thảo đã mở rộng căn cứ xác minh tài sản, thu nhập và bao gồm các căn cứ sau: khi có căn cứ việc kê khai không trung thực, không giải trình hợp lý; khi có tố cáo về việc kê khai tài sản, thu nhập; quy định việc xác minh bắt buộc đối với những người dự kiến bầu, bổ nhiệm, phân công giữ chức vụ và hưởng phụ cấp trách nhiệm từ 0,9 trở lên nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức liêm chính. Ngoài ra, Dự thảo quy định khi người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị xét thấy cần xác minh tài sản, thu nhập của người được dự kiến bầu, bổ nhiệm, cử giữ chức vụ và được hưởng phụ cấp trách nhiệm dưới 0,9 trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Như vậy, việc bổ sung căn cứ này đã đảm bảo được cho việc quản lý bản kê khai tài sản, thu nhập đạt hiệu quả. Đặc biệt với quy định việc xác minh bắt buộc nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức liêm chính bước đầu đã đi vào thực chất ý nghĩa của việc kê khai, kê khai để làm gì và kê khai có đúng không. Bởi nếu kê khai để Nhà nước biết thì việc kê khai chưa có ý nghĩa và không có cơ sở để kết luận việc kê khai có đúng hay không.
- Thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập được quy định tại Điều 58 Dự thảo, như sau: “Cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập, cơ quan quản lý, sử dụng người có nghĩa vụ kê khai tiến hành xác minh tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai theo thẩm quyền quản lý tập trung và kiểm soát tài sản, thu nhập quy định tại Điều 41 Luật này”. Dự thảo đã quy định cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập tiến hành xác minh tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai theo thẩm quyền quản lý tập trung và kiểm soát tài sản, thu nhập cho phù hợp với những quy định mới về thẩm quyền quản lý bản kê khai và kiểm soát tài sản, thu nhập. Phương án này cũng giúp khắc phục những quy định chưa rõ ràng trong pháp luật hiện hành về thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập.
Thứ sáu, xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không được giải trình một cách hợp lý
Nội dung này được quy định thành một mục với những quy định về: Áp dụng biện pháp quản lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không được giải trình một cách hợp lý; Xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực; Xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không được giải trình một cách hợp lý; Công khai kết quả xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực, không được giải trình một cách hợp lý. Đây là một nội dung mới và quan trọng của Dự thảo nhằm thể chế hóa chỉ đạo của Đảng về việc nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản tham nhũng (Chỉ thị 50-CT/TW ngày 07/12/2015 của Bộ Chính trị). Đặc biệt, với quy định về xử lý tài sản, thu nhập kê khai không trung thực và xử lý tài sản, thu nhập tăng thêm không được giải trình một cách hợp lý đảm bảo hiệu quả cho việc minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ quyền hạn. Theo đó tại Điều 72 và Điều 73 Dự thảo, cơ quan, đơn vị kiểm soát tài sản, thu nhập tự mình có trách nhiệm mà luật quy định hoặc khi được cơ quan, tổ chức, đơn vị khác phát hiện tài sản, thu nhập của người kê khai không được kê khai trung thực chuyển hồ sơ, tài liệu có liên quan đến thì phải yêu cầu cơ quan quản lý thuế xem xét, xử lý và truy thu thuế theo quy định của pháp luật về thuế và quản lý thuế hoặc Khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án cấp có thẩm quyền để phán quyết về quyền sở hữu đối với phần tài sản, thu nhập chênh lệch.
TS. Trần Thị Thúy
Giảng viên Khoa QLNN và PCTN, Trường Cán bộ Thanh tra