1. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Đồng thời, khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của cán bộ, công chức. Do đó, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo không những có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước.
Giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính được hiểu là việc các cơ quan, tố chức, cá nhân có thẩm quyền theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo; trong tiếp công dân, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo; trong kiểm tra, xác minh, kết luận về nội dung khiếu nại, tố cáo và quyết định giải quyết, xử lý của người giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền. Hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đóng vai trò là một phương thức kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, góp phần thúc đẩy việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Giám sát công tác giải quyết khiếu nại giúp tăng cường tiếng nói, sự tham gia của người dân trong việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình, của tập thể và nhà nước. Bên cạnh đó, giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo còn là một phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần hoàn thiện pháp luật và dân chủ trong đời sống xã hội. Tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giám sát trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính là một yêu cầu khách quan đang đặt ra hiện nay, phù hợp với các nguyên tắc, yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Mục đích của việc giám sát là để nhận xét, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, từ đó đưa ra kiến nghị để tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo; đưa ra giải pháp nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong quá trình tổ chức, thực hiện nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
2. Theo quy định của pháp luật hiện hành[1], trách nhiệm giám sát về giải quyết khiếu nại, tố cáo được giao cho nhiều cơ quan và chủ thể khác nhau thực hiện. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân và Ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận có trách nhiệm giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Các chủ thể này được giao thẩm quyền và các phương thức giám sát khác nhau để thực hiện chức năng giám sát.
Thời gian qua, hoạt động giám sát về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đạt được kết quả tích cực. Cụ thể, qua giám sát cho thấy, các ngành, các cấp đã luôn coi trọng và xác định giải quyết khiếu nại, tố cáo là nhiệm vụ trọng tâm, từ đó đã tích cực triển khai thực hiện có hiệu quả việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Công tác tiếp nhận, xử lý đơn, thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có những chuyển biến tích cực; cơ bản đúng trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật, đảm bảo về thời gian, thời hạn, thời hiệu, đúng thẩm quyền, công khai, khách quan trong thẩm tra, xác minh; việc đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại đã được chú trọng hơn. Khi giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có sự linh hoạt áp dụng nhiều biện pháp phù hợp với tình hình thực tế ở từng địa phương, cơ sở; đặc biệt công tác hòa giải đã phát huy tác dụng thiết thực, góp phần giải quyết dứt điểm nhiều vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài, những vụ việc, mâu thuẫn mới phát sinh trong nhân dân. Nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người, phức tạp, kéo dài đã được Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo các cấp, các ngành phối hợp, tập trung giải quyết ngay từ cơ sở không để phát sinh thành “điểm nóng”.
Thực hiện chức năng giám sát, nhiều vụ việc phức tạp đã có sự tham gia tích cực của các Đoàn Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, cùng với các cấp chính quyền bàn bạc và thống nhất phương án giải quyết. Điều đó đã chứng minh sự chuyển biến về ý thức trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tạo được sự thống nhất về nhận thức và phối hợp chặt chẽ trong hành động để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhất là việc giải quyết các vụ việc tồn đọng, phức tạp, kéo dài. Qua hoạt động giám sát, các Đoàn giám sát cũng đã lưu ý rút kinh nghiệm về một số vụ việc mà trong quá trình giải quyết còn có những thiếu sót như: Chưa kịp thời thẩm tra, xác minh để giải quyết; chưa lập luận chặt chẽ trong quyết định giải quyết; có vụ việc áp dụng pháp luật để giải quyết còn chưa phù hợp; đã kiến nghị các cấp có thẩm quyền chỉ đạo các cơ quan chức năng tiếp tục khẩn trương thẩm tra, xác minh và rà soát, bổ sung, thu thập thêm tài liệu, chứng cứ, tiến hành đối thoại và làm rõ nội dung khiếu nại của công dân và sớm ban hành quyết định giải quyết nhằm chấm dứt khiếu nại, không để tồn đọng, kéo dài và trả lời công dân theo đúng quy định của pháp luật.
Mặc dù hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đã đạt được những kết quả tích cực, song trên thực tế hiệu quả mà hoạt động này mang lại chưa cao. Điều này xuất phát từ một số tồn tại, hạn chế sau:
- Pháp luật về hoạt động giám sát còn có những bất cập, hạn chế
Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã có quy định về vai trò, trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Ủy ban MTTQVN, các tổ chức thành viên của Mặt trận, Ban Thanh tra nhân dân trong việc tiếp nhận, xử lý đơn; yêu cầu các cơ quan có trách nhiệm giải quyết; kiểm tra, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nhưng thực tế việc thực hiện còn nhiều khó khăn, vướng mắc do chưa có quy định về trình tự, thủ tục, các bước tiến hành cũng như quy chế phối hợp để cùng giám sát. Bên cạnh đó, chưa có cơ chế chia sẻ thông tin giữa các cơ quan có thẩm quyền giám sát khiếu nại, tố cáo theo luật định dẫn tới việc giám sát còn trùng lắp, gây khó khăn cho các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Các quy định về xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của các cơ quan có chức năng giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo còn nhiều điểm chưa hợp lý. Theo đó, quy định nhiều tổ chức và cá nhân có trách nhiệm nhận và chuyển đơn khiếu nại, tố cáo. Quy định này nhằm bảo đảm quyền giám sát của các chủ thể đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, điều này cũng làm vô hiệu hoá quy định về nghĩa vụ phải gửi đơn đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết của người khiếu nại và làm tăng lượng đơn thư gửi vượt cấp, gây tốn kém cho người khiếu nại và cả cơ quan nhà nước, làm giảm hiệu lực các quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, quy định nêu trên dẫn tới công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo bị trùng lắp; tỷ lệ giải quyết đơn, thư do các cơ quan có chức năng giám sát chuyển đến đạt tỷ lệ thấp.
- Chất lượng hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa cao
Thực tiễn cho thấy, việc tổ chức các Đoàn giám sát chưa nhiều, chưa đáp ứng được nhu cầu do số lượng các vụ việc khiếu nại, tố cáo lớn, trong đó có nhiều vụ việc đông người, phức tạp; Phương thức thực hiện giám sát còn nặng về nghe báo cáo mà chưa chú trọng vào việc trao đổi, nghe người dân trình bày và cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan; Chưa tập trung xem xét, xác minh vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm; Việc theo dõi, đôn đốc các vụ việc đã chuyển tới các cơ quan có thẩm quyền và tổ chức giám sát việc giải quyết chưa nhiều; Nhiều kết luận, kiến nghị trong báo cáo kết quả giám sát chưa được một số ngành và địa phương thực hiện triệt để; Qua giám sát phát hiện nhiều sai phạm nhưng chưa ban hành nghị quyết để quy định trách nhiệm giải quyết; Việc phối hợp giữa các cơ quan thực hiện chức năng giám sát chưa đồng bộ, cơ sở dữ liệu thông tin về tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu và chưa được cập nhật thường xuyên; Việc theo dõi, lập hồ sơ giải quyết đơn, thư do các cơ quan dân cử, đại biểu dân cử chuyển đến chưa đầy đủ, kịp thời, gây khó khăn cho công tác tổng hợp, báo cáo.
Trong công tác giám sát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp vẫn còn tình trạng nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo mà không xem xét xử lý hoặc chuyển đơn lòng vòng; chưa tập trung vào việc giám sát chuyên đề về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong từng lĩnh vực do Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phụ trách.
- Việc tiếp nhận, xử lý các kiến nghị giám sát của các cơ quan có thẩm quyền còn hạn chế, làm ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực của hoạt động giám sát
Thực tiễn cho thấy, nhiều cơ quan, tổ chức khi nhận được kết quả và kiến nghị giám sát nhưng chưa tổ chức thực hiện triệt để, chưa thực hiện đầy đủ các kiến nghị giám sát trong thời gian yêu cầu. Điều này do nhiều nguyên nhân, trong đó có việc chưa có các biện pháp bảo đảm thực hiện các kiến nghị giám sát trên thực tế.
Trong hoạt động giám sát, các chủ thể thực hiện chức năng giám sát có thẩm quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân xem xét, giải quyết các vấn đề có liên quan đến nội dung giám sát; trong thời hạn quy định, người nhận được kiến nghị có trách nhiệm xem xét và trả lời chủ thể giám sát. Tuy nhiên, chưa có các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền kiến nghị trên thực tế, cụ thể là chưa có chế tài xử lý đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong việc báo cáo, cung cấp hồ sơ, tài liệu không đầy đủ, kịp thời cho cơ quan giám sát; chưa có chế tài xử lý đối với cá nhân không thực hiện các kiến nghị của chủ thể giám sát. Mặc dù Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã quy định thẩm quyền của đại biểu Quốc hội trong việc xem xét kết quả giám sát, theo đó Đại biểu quốc hội có thẩm quyền kiến nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, tuy nhiên điều kiện và quy trình để xem xét bỏ phiếu tín nhiệm là rất khó khăn, phức tạp. Việc trao thẩm quyền chưa đủ mạnh và thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện quyền dẫn đến tỷ lệ số vụ việc khiếu nại, tố cáo do Quốc hội chuyển đến đã được giải quyết còn thấp. Đối với các thiết chế giám sát khác, quy định về vấn đề này còn thiếu và hạn chế hơn.
3. Nâng cao hiệu quả công tác giám sát tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung và trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những đòi hỏi cấp bách từ thực tiễn. Để làm được điều này, cần khắc phục những bất cập, hạn chế trong các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bên cạnh đó, cần tạo các điều kiện phù hợp về con người, về cơ sở vật chất và tổ chức thực hiện giám sát có hiệu quả. Trong thời gian tới, cần thực hiện một số các giải pháp, kiến nghị cụ thể như sau:
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát
Pháp luật về giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính hiện nay không được quy định thành chế định riêng mà nằm rải rác trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức. Các quy định pháp luật đã định khung về giám sát nói chung, với trình tự, thủ tục, giá trị pháp lý của các kiến nghị giám sát theo từng chủ thể giám sát. Hoàn thiện quy định pháp luật về giám sát là hoàn thiện pháp luật theo từng chủ thể, bao gồm: (i) Quy định đầy đủ hơn về đối tượng, nội dung giám sát và quyền hạn của các chủ thể giám sát. Hiện nay, vấn đề này chưa được quy định cụ thể, nên việc thực hiện còn thiếu, bỏ sót và chưa gắn trách nhiệm cụ thể của các chủ thể giám sát với việc thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm giám sát theo thẩm quyền; (ii) Quy định biện pháp bảo đảm thực hiện các kiến nghị, kết quả giám sát. Việc thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện kiến nghị giám sát của các chủ thể hiện nay đã làm giảm đi hiệu quả của công tác giám sát. Nhiều kiến nghị giám sát không được tổ chức thực hiện mà không có chế tài bắt buộc thực hiện; (iii) xây dựng quy chế phối hợp giữa các cơ quan có chức năng giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Việc quy định nhiều cơ quan có cùng chức năng giám sát một mặt nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nhưng mặt khác cũng dẫn đến nhiều vụ việc giám sát còn trùng lắp do thiếu cơ chế chia sẻ thông tin về các vụ việc khiếu nại, tố cáo giữa các cơ quan.
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
Việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo có vai trò quan trọng, góp phần giải quyết dứt điểm các vụ việc tồn đọng, kéo dài. Từ thực tiễn pháp luật hiện nay, cần hoàn thiện một số nội dung sau: (i) Quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nhận và chuyển đơn thư khiếu nại, tố cáo. Pháp luật hiện nay quy định nhiều tổ chức và cá nhân có trách nhiệm nhận và chuyển đơn khiếu nại, tố cáo đã dẫn đến việc cùng một nội dung có nhiều đơn gửi đến nhiều nơi, gây lãng phí về nguồn lực cho người khiếu nại, tố cáo và cơ quan nhà nước, làm giảm hiệu lực các quy định của pháp luật; (ii) Xác định điểm dừng trong giải quyết khiếu nại và việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân. Thực tế cho thấy, nhiều trường hợp đã giải quyết hết thẩm quyền nhưng người khiếu nại, tố cáo vẫn tiếp tục khiếu tố, và gửi đơn đến các cơ quan nhà nước, gây những tác động xấu đến sự ổn định chính trị, xã hội của đất nước.
Thứ ba, một số giải pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát
Hiệu quả của hoạt động giám sát phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có cơ sở pháp lý cho hoạt động giám sát; năng lực, trách nhiệm của các chủ thể giám sát; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát;... Trong thời gian tới, nhằm nâng cao hiệu quả giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, cần thực hiện một số nội dung sau: (i) Nâng cao năng lực, ý thức trách nhiệm của các chủ thể giám sát. Cần tiến hành tập huấn kiến thức, kỹ năng giám sát cho cán bộ, công chức làm công tác giám sát; nêu cao tinh thần trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ giám sát được giao; (ii) Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan có chức năng giám sát. Việc phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm tránh trùng lắp trong giám sát; (iii) Gắn công tác tiếp công dân của các cơ quan, tổ chức với hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Điều này giúp tạo sự gắn kết giữa việc tiếp công dân cũng như trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và theo dõi, giám sát việc giải quyết. Từ đó giúp việc giám sát đúng trọng tâm, trọng điểm, đúng địa chỉ cần giám sát, không trùng lắp, góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, đồng thời bảo đảm quyền công dân; (iv) Tăng cường hoạt động giám sát các vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc, kéo dài, những vụ việc được xem xét, giải quyết lại. Với thực tế phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại, tố cáo như hiện nay, việc giám sát toàn diện các vụ việc giải quyết là rất khó khăn, không đáp ứng được. Do vậy, việc giám sát cần tập trung, hướng vào các vụ việc khiếu nại, tố cáo đông người, bức xúc, kéo dài, những vụ việc được các cơ quan có thẩm quyền giải quyết đưa vào diện xem xét, giải quyết lại.
Bên cạnh các giải pháp trực tiếp nêu trên, cần tiếp tục đẩy mạnh việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm giúp người dân hiểu và nâng cao ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật khiếu nại, tố cáo của mình. Song song với đó, cần tăng cường thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo./.
TS. Trần Văn Long
Viện Khoa học Thanh tra
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Quy chế giám sát và phản biện xã hội